Supervisión presupuestaria: el debate sobre los traslados de partida

Ciudad de Panamá, Panamá/Esta nota analiza el debate sobre el límite que deben tener los traslados de partida antes de que sean discutidos en la Comisión de Presupuesto de la Asamblea Nacional. Tal debate surgió de la propuesta del ministro de Economía y Finanzas, Felipe Chapman, de autorizar traslados de hasta $5 millones desde el Órgano Ejecutivo.

Sombras

A pesar de que la nación se prepara para iniciar las discusiones sobre el próximo presupuesto, problemas no resueltos dentro del presupuesto actual continúan proyectando una larga sombra.

El debate gira alrededor de una propuesta del Ministerio de Economía y Finanzas para revertir un cambio legislativo hecho al cierre del periodo gubernamental pasado, que efectivamente sometió todo cambio presupuestario a la supervisión y aprobación de la Comisión de Presupuesto de la Asamblea Nacional.

Tal medida, percibida como una maniobra de la legislatura anterior para ejercer control sobre el Órgano Ejecutivo, ha generado una conversación más amplia sobre el equilibrio que debe existir entre la supervisión efectiva y la flexibilidad operativa que requiere el Estado para enfrentar los desafíos económicos actuales.

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Roles

La cuestión central es el rol de la Comisión de Presupuesto y el alcance de su autoridad en la supervisión de las decisiones económicas del Ejecutivo.

Tradicionalmente, la comisión había tenido la tarea de revisar las asignaciones presupuestarias que superaban los $300 mil.

Sin embargo, el ministro Chapman aboga por un cambio significativo, proponiendo que solo los cambios que superen los $5 millones justifiquen la revisión de la comisión.

Según el ministro, este ajuste permitiría al Estado actuar con mayor agilidad en respuesta a las demandas económicas presentes. Las transferencias menores sólo requerirían un informe a la comisión.

Oposición

La oposición a esta propuesta ha sido rápida, con varios diputados expresando su preocupación de que elevar el umbral a $5 millones excluiría a la Comisión de Presupuesto de la mayor parte del proceso de reestructuración presupuestaria que se avecina.

En respuesta, el ministro ha expresado su disposición a reconsiderar el umbral específico, enfatizando que su principal preocupación es la gestión efectiva y responsable de las finanzas del Estado.

Este debate toca un tema fundamental: ¿Dónde debe trazarse la línea entre la supervisión y la flexibilidad?

No hay respuesta definitiva y todo depende en gran medida del clima político y económico prevaleciente, así como de la confianza entre los poderes Ejecutivo y Legislativo.

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Contención

Una buena pregunta para comenzar a evaluar el tema es determinar la función esencial de la Comisión de Presupuesto de la Asamblea Nacional.

Si la función de tal comisión es salvaguardar los principios y objetivos establecidos en la ley presupuestaria, se podría argumentar que cada cambio, por más mínimo que sea, debería estar sujeto a escrutinio para asegurar que no impacte tales principios y objetivos.

Sin embargo, las consideraciones prácticas complican este ideal.

Y vale la pena notar que no todos los cambios presupuestarios tienen la misma importancia. Incluso es posible que gastos grandes, como aquellos asociados a proyectos de infraestructura, puedan ser menos críticos de supervisar que programas más pequeños pero estratégicamente significativos con implicaciones políticas más amplias.

La introducción de un filtro cualitativo, mediante el cual solo se revisarían los cambios considerados de gran importancia política o estratégica, ha sido sugerida por algunos expertos como un enfoque más matizado.

Sin embargo, la dificultad de establecer criterios consistentes para dicho filtro hace que esta opción sea impráctica. La arbitrariedad de un sistema así probablemente socavaría su eficacia y equidad.

Umbrales

En ausencia de un sistema cualitativo factible, la discusión inevitablemente regresa a los umbrales cuantitativos.

Un enfoque posible es considerar el proceso de revisión presupuestaria como un sistema para la prevención del exceso de gastos. Esta es una preocupación que ha ganado urgencia a medida que el costo de cada dólar adicional en el déficit nacional supera el 7%, cuando nos habíamos acostumbrado a pagar menos de 5% durante la última década.

Un factor crucial en esta discusión es el grado aceptable de variación entre el presupuesto asignado y el original.

Mientras que variaciones de hasta el 5% podrían ser consideradas poco significativas, discrepancias mayores al 20% reflejarían importantes deficiencias en el proceso presupuestario.

Para referencia, en 2021, la variación del presupuesto total del Estado fue del 7%, y en 2022, fue del 10%.

Pragmatismo

Dadas estas realidades, un margen de variación del 10% podría servir como un indicador razonable para evaluar si una línea presupuestaria se encuentra dentro de los límites aceptables.

En el contexto de un presupuesto de $30 mil millones, esto permitiría movimientos internos de hasta $3,000 millones, recordando que los traslados de partida, salvo excepciones, solo cambian el objeto del gasto, más no aumentan el presupuesto total.

Ahora bien, el enfoque del sistema actual es sobre las cantidades de traslados individuales, en lugar del impacto acumulativo de múltiples traslados menores, lo cual podría socavar el objetivo de prevenir el exceso de gastos en las distintas líneas presupuestarias.

Por ejemplo, un traslado de partida de un millón de dólares puede ser subdividido —dependiendo de las reglas presupuestarias— en cuatro traslados de $250 mil, negando la utilidad del límite.

Un sistema más sofisticado implicaría la supervisión de cualquier línea presupuestaria que reciba una o más transferencias que excedan el 10% de su valor.

Este enfoque proporciona un método más dirigido y efectivo para prevenir el exceso de gastos en las distintas líneas presupuestarias, adaptado a las circunstancias específicas de cada institución.

Sin embargo, la capacidad administrativa requerida para implementar un sistema así hoy día es insuficiente.

Como resultado, una solución más pragmática sería establecer un umbral cuantitativo básico, aplicable a todas las instituciones, pero ahora considerando el promedio de las líneas o partidas presupuestarias en todo el Gobierno Central.

Aunque se desconoce públicamente el total de partidas, esta columna calcula, en función a documentos públicos y entrevistas con expertos, aproximadamente 3,000 líneas presupuestarias generadas en conjunto por las 26 instituciones que comprenden el núcleo del Estado, la línea promedio estaría cerca de los $5 millones. Esto considerando únicamente el presupuesto del Gobierno Central y no del Sector Público No Financiero.

Usando un umbral del 10%, cualquier transferencia superior a $500 mil justificaría entonces un escrutinio. Tal cifra estaría $200 mil por encima del umbral que existía antes del 2023.

Incluso se podría usar este umbral como un límite de acumulación, con entidades que efectúen traslados conjuntos en un año por esta cifra, teniendo que ir a la Comisión de Presupuesto por cualquier traslado adicional.

Inédito

Cabe indicar que existen factores circunstanciales que respaldan la propuesta del ministro Chapman de un límite mucho más elevado.

Entre ellos, está el hecho de que la administración pasada habría sobreestimado de manera notable los ingresos del Tesoro Nacional, permitiéndoles programar un plan de gasto mucho más ambicioso de lo que podrán aguantar las finanzas nacionales.

No hay duda que, internamente, el Estado necesita de una reorganización financiera urgente —este mismo año— para poder enfrentar de la mejor forma posible todos los gastos prometidos en comparación a los ingresos disminuidos y cerrar los libros favorablemente para el país.

Y al ser la ley presupuestaria de carácter anual, nada quita que el límite para los traslados de partida de un año sea distinto a otro. De hecho, fue precisamente lo que vimos pasando del presupuesto de 2023 al de 2024.

Por lo tanto, es plenamente razonable —y quizás más favorable— que se conceda al Ministerio de Economía y Finanzas de mayor flexibilidad presupuestaria para poder cuadrar las finanzas del año corriente —ya a la mitad de su penúltimo trimestre— y maniobrar con el dinero disponible para cubrir las obligaciones existentes.

Por esto, tendría sentido establecer un límite en los varios millones que luego puede ser ajustado para el presupuesto de 2025, viendo el rendimiento de tal medida en el último trimestre de este año.

Futuro

A medida que la propuesta del ministro Chapman continúa siendo debatida, vemos que es posible que la cifra inicial de $5 millones haya sido elegida estratégicamente para establecer un ancla en la negociación y obtener una mayor flexibilidad presupuestaria.

Cualquiera que sea el resultado de este debate, estos intercambios iniciales entre el Ministerio de Economía y Finanzas y la Comisión de Presupuesto probablemente establecerán el tono de las próximas discusiones presupuestarias, que, si siguen el calendario del año pasado, se espera que empiecen al cierre de este mes.

Y estas deliberaciones no solo determinarán el marco para la supervisión fiscal, sino que también reflejarán las dinámicas más amplias y profundas de poder y confianza entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo.