Nueva Ley de Presupuesto: ¿Qué pasará si se aprueba y a quién podría atar de manos?

Ciudad de Panamá, Panamá/Al menos por la última década, las leyes presupuestarias de nuestro país han sido de un solo uso, es decir, se ejecutan en un año y luego se descartan. En ese sentido, son diferentes a otras leyes que mantienen su vigencia a través del tiempo y son consultadas frecuentemente.

Como hemos explorado en entregas anteriores de esta columna , en Panamá no hay una ley general que determine la forma del presupuesto, aparte de lo básico que establece la Constitución. Técnicamente, una nueva legislatura podría llegar y, sin mucho lío, cambiar radicalmente la estructura presupuestaria nacional.

Y no sería la primera vez que sucede.

Hace 20 años, poco después de la recuperación total del Canal, los presupuestos generales del Estado tenían una forma distinta a la que conocemos hoy día.

La diferencia clave es que tales presupuestos definían los objetivos, metas y políticas de cada institución para el año siguiente, además de disponer los límites del gasto público.

Eso resultaba en un texto bastante voluminoso. Donde hoy un presupuesto tiene usualmente 130 páginas, en ese entonces podían tener incluso más de 180.

Ya hace una década atrás, para 2013, la forma de los presupuestos se fue estandarizando en lo que conocemos hoy día.

Estructura

Un presupuesto de la República de Panamá, en el presente, se compone de dos secciones principales.

La primera sección es cuantitativa y cubre de dónde vendrá el dinero y hacia qué institución se irá.

Esta sección, por ejemplo, autoriza no sólo la recaudación de $50 millones a través de los impuestos sobre los juegos de suerte y azar sino que también aprueba el gasto de $50 millones por el Ministerio de Cultura para todo el año.

La segunda sección es cualitativa y establece cómo será usado el dinero. El nombre formal de esta sección es aquel de Normas Generales de Administración Presupuestaria.

Desde hace más de una década, esta sección cualitativa se ha mantenido relativamente similar año tras año, a pesar de los cambios de administración política.

Estas normas generales incluyen varios elementos.

Por ejemplo, están los principios de administración presupuestaria, que incluyen la eficacia —un alto nivel de logro en comparación al gasto— y la transparencia —que la ciudadanía pueda ver cómo se mueve el dinero.

En la sección cualitativa también están los controles específicos que rigen el gasto público.

Veamos algunos de los controles actuales.

Primero, ningún funcionario puede ganar en sueldo más que un ministro de Estado, aunque en la práctica, la cifra es aumentada a través de los gastos de representación.

Segundo, cada institución tiene que tener suficiente dinero guardado para hacerle frente tanto al pago de las vacaciones de sus funcionarios activos como al de las vacaciones pendientes de sus exfuncionarios.

Y tercero, por dar un último ejemplo, si un empleado público de alto nivel viaja a África, Asia, Europa u Oceanía, sus viáticos diarios serán de $600. Si viaja a Argentina, Brasil, Canadá, Chile o Estados Unidos, los viáticos serán de $500. Y así.

Cambio radical

El presupuesto para 2024 es totalmente diferente.

La sección cuantitativa permanece igual, pero la cualitativa cambia por completo.

Fuera por la ventana se van todos los controles específicos al gasto público. Nada queda de los límites a los sueldos, las reservas en efectivo y los montos de viáticos. Como vimos en una entrega pasada, esto fue denunciado por el diputado Juan Diego Vásquez ante el pleno de la Asamblea.

En cambio, en la sección cualitativa, el ministro de Economía y Finanzas, Héctor Alexander, introduce lo que puede ser considerada una nueva ley marco de presupuesto, la cual tendría poder vinculante sobre presupuestos futuros.

El proyecto para 2024, todavía bajo debate en la Comisión de Presupuesto, establece un “conjunto de disposiciones” que “regirán la administración general presupuestaria […] en un contexto de sostenibilidad y responsabilidad fiscal”.

A primera vista, pareciera que tal proyecto tiene como propósito asegurar la supervivencia de la estrategia económica y financiera del ministro Alexander más allá de su salida el próximo año.

Tal conjunto de disposiciones es bastante amplio, pero la clave es que, de ser aprobadas tales normas, regularán a futuro el “proceso presupuestario”.

Esto incluye explícitamente la “formulación y aprobación” de los presupuestos, refiriéndose a aquel de 2025 en adelante.

El horizonte financiero

Una parte importante del esfuerzo del ministro Alexander con este proyecto es incorporar el principio de la multianualidad en la creación de presupuestos.

Esto quiere decir que la planificación financiera del Estado se haría tomando en consideración al menos los próximos cinco años, en vez de hacerla año tras año.

Aunque se entiende que cada administración gubernamental tiene un plan financiero por el periodo de su gestión y a futuro, el programa usualmente se rompe con la entrada de la siguiente administración.

El texto para 2024 del ministro Alexander busca que la planificación financiera sobreviva este salto entre períodos políticos.

Queda claro que la visión es a futuro ya que el proyecto determina cómo debe hacerse la presentación del presupuesto, iniciando su elaboración en el “primer semestre del año”, lo cual podría limitar las opciones de administraciones futuras.

Y el principio de multianualidad es tan solo una parte del cambio.

Bajo el texto a ser aprobado en octubre por la Asamblea Nacional, las próximas administraciones también estarían atadas de mano en cómo formular el presupuesto, cómo asignar los dineros, cómo fiscalizar su uso, qué fechas obedecer y cómo rendir cuentas, cosas que, hasta ahora, cada ministro de Economía y Finanzas ha tenido cierta libertad en determinar.

No solo esto, la próxima administración también tendría las manos atadas sobre cómo solicitar los traslados de partida, proceso fundamental del juego político de Panamá y que hasta ahora había sido regulado, en general por la Constitución, y año por año en cada presupuesto.

El acertijo legal

Si es aprobado este proyecto, ¿deberá la nueva administración electa derogar la ley de presupuesto de 2024 para poder elaborar la de 2025 a su manera?

Quizás la pregunta es innecesaria ya que distintas administraciones gubernamentales de Panamá se han caracterizado por variar o incluso obviar leyes existentes.

Ignorar una más no sería fuera de lo común.

De hecho, según el Banco Mundial, Panamá ha caído sustancialmente en la última década en su posición relativa en cuanto a calidad regulatoria y el respeto al Estado de Derecho. Y según el Proyecto de Justicia Global, de 140 países analizados, Panamá está alrededor de la posición 70 en cuanto al respeto al Estado de Derecho y el cumplimiento regulatorio.

Por esto, en la práctica, quizás bastaría con que el nuevo gobierno logre aprobar una ley de presupuesto para 2025 a su propio estilo, para que las normas generales de 2024 queden en el pasado.

Pero, para crear tal presupuesto de 2025, la nueva administración tendría que operar bajo los procesos de elaboración establecidos por el ministro anterior, situación que no ha sido el caso en Panamá a la fecha.

Además, de hacer el nuevo gobierno una ley de presupuesto a su propia manera, como históricamente ha ocurrido, tal ley podría ser demandada ante el Órgano Judicial si violenta lo dispuesto por el ministro Alexander en su programación financiera.

Y no sería el primer presupuesto en ser demandado y modificado por el Órgano Judicial.

El Código Civil de Panamá establece que una disposición legal sólo quedará insubsistente por tres motivos: la “declaración expresa del legislador”, la “incompatibilidad con disposiciones posteriores” o la existencia “de una ley nueva que regule íntegramente la materia”.

Pero igual habría que recurrir al Órgano Judicial para determinar la validez y aplicación de cualquiera de estos puntos.

Ahora bien, ¿Qué tanto querrá la próxima administración —en el caso que no sea nuevamente el Partido Revolucionario Democrático— estar atado a lo que decida ésta?

Y considerando la flexibilidad presupuestaria de la que ha hecho uso el ministro Alexander en su cargo —incrementando la deuda pública y ampliando el déficit del Estado— ¿tiene sentido que se pongan de antemano restricciones al siguiente ministro de Economía y Finanzas, quien probablemente se enfrentará a un panorama más turbulento?

Posible inconstitucionalidad

El concepto de la pirámide del jurista austriaco Hans Kelsen es ampliamente conocido. En sencillo, establece una jerarquía al sistema legal, con la Constitución y los tratados en el nivel fundamental y las leyes nacionales en el siguiente nivel.

Se desprende de este orden que una ley no puede regular una materia que la Constitución se ha reservado para ella misma, salvo que se permita de forma explícita.

Pero, el texto del presupuesto para 2024 contiene una parte que parece regular la acción de la Asamblea Nacional en relación al proceso presupuestario.

Tal regulación es sutil ya que se ciñe a lo que dice la Constitución sobre el rol de la Asamblea dentro de ese proceso, por lo que se podría interpretar como una reiteración. Pero igual queda la pregunta si las acciones de la Asamblea Nacional, al ya ser contempladas en la Constitución de forma exclusiva, pueden ser establecidas nuevamente en un texto legal.

¿Es esto inconstitucional? La Corte Suprema de Justicia tendría que decidirlo.

Más allá, ¿puede siquiera haber una ley presupuestaria marco o multianual del todo?

Al no hacer referencia a ello, la Constitución pareciera no permitirlo. 

De hecho, el artículo 268 de la Constitución dice que "el presupuesto tendrá carácter anual". 

De ser aprobada la ley para 2024, quedaría también en manos de la Corte Suprema decidir si tal "carácter anual" solo aplica a la sección cuantitativa o si aplica por igual a la sección cualitativa.

Visión a futuro

El proyecto de presupuesto para 2024 no solo es diferente en que busca regular cómo el siguiente gobierno debe desarrollar sus propias leyes presupuestarias —algo inédito en la historia democrática reciente— sino que también modifica de forma esencial el método y propósito del tales leyes, introduciendo elementos como el presupuesto en base a resultados y conceptos como el valor por dinero, los cuales analizaremos en una siguiente entrega.

Por ahora, quedan dos preguntas al tiempo.

Primero, ¿logrará el ministro Alexander la aprobación de sus reglas presupuestarias para la siguiente administración? Eso lo sabremos entre octubre y noviembre.

Pero segundo y mayor aún, ¿se mantendrá la siguiente administración bajo tales reglas o buscará restaurar su autonomía presupuestaria?

El próximo año nos dirá.