El nuevo presupuesto y el sector educativo: ¿cumple la propuesta con lo que dice la ley?

Ciudad de Panamá, Panamá/Esta nota analiza si el nuevo presupuesto presentado esta semana ante la Asamblea Nacional por el ministro de Economía y Finanzas, Felipe Chapman, cumple con los mínimos requeridos para el gasto educativo.

Contexto

Primero que todo, cuando hablamos de la dotación mínima de presupuesto para el sector educativo, estamos hablando de la Ley 362 de 2023, la cual fue aprobada luego de una fuerte turbulencia social y política en el país.

Esta ley estableció para 2023 un presupuesto mínimo para el sector educativo del 6% del producto interno bruto (PIB) del año anterior a ese y del 7% a partir del 2024 en adelante. 

Aunque no se establece explícitamente que ese 7% se calculará en relación al PIB del año anterior a la vigencia del presupuesto, se puede desprender que es así de la disposición para el 2023.

Ahora bien, no sabemos precisamente de cuánto será el PIB este año, por lo que no tenemos un número sobre el cuál calcular para el próximo, falencia en la ley identificada por el ministro Chapman en entrevistas recientes.

No obstante, tenemos ya el PIB de 2023, publicado por la Contraloría General de la República, de $79,000 millones. Y si asumimos un crecimiento de 2% —por debajo de las expectativas del Fondo Monetario Internacional— podemos esperar que el PIB para 2024 sea de $80,580 millones. Probablemente será más alto.

Al calcular el 7% de $80,580 millones de dólares, obtenemos una cifra de $5,640 millones. Y esta cifra sirve como referencia del monto que debe ser destinado según la ley al sector educativo en 2025 —más, si el crecimiento resulta ser más alto.

Y sabemos que las leyes resultan fundamentales para la planificación económica del país, ya que tanto el Ministerio de Economía y Finanzas como la Asamblea Nacional coinciden en que primero se debe modificar la Ley de Responsabilidad Social Fiscal antes de aprobar el presupuesto para que éste pueda ejecutarse de manera adecuada. Esto, salvo que el Poder Ejecutivo considere que está a su discreción determinar cuáles leyes aplicar y cuáles no.

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Gasto educativo

¿Qué es precisamente el gasto educativo?

No es un término completamente claro en la legislación panameña. Según la Ley 362 de 2023, sabemos de algunas instituciones que forman parte del gasto educativo, incluyendo el Ministerio de Educación (Meduca), las distintas universidades, el Instituto Panameño de Habilitación Especial y la Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología.

Sin embargo, al revisar el presupuesto general del Estado, vemos que las entidades asociadas al Meduca son muchas más, entre ellas el Instituto para la Formación y Aprovechamiento de Recursos Humanos (Ifarhu), el Servicio Estatal de Radio y Televisión, y el Instituto Tecnológico Superior Especializado (ITSE). Incluso se podría considerar que el Instituto Nacional de Formación Profesional y Capacitación para el Desarrollo Humano (Inadeh) forma parte de este conglomerado de instituciones educativas.

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La cantidad de fondos asignados al Meduca para el próximo año es de $3,581 millones, según la última versión del presupuesto presentada por el ministro Chapman. Y el presupuesto agregado de todas las instituciones descentralizadas mencionadas, incluyendo el Inadeh, es de aproximadamente $1,581 millones.

Al sumar $3,581 millones más $1,581 millones, obtenemos $5,162 millones de dólares, lo que está por debajo del cálculo conservador de $5,640 millones exigidos por la Ley 362 de 2023.

Y esto contando al Inadeh, que ni siquiera es mencionado en la Ley 362 o asociado al Meduca en el texto del presupuesto.

Transferencias

Ahora bien, aún no hemos terminado el cálculo.

Resulta que el Meduca asigna de su propio presupuesto una cantidad significativa de fondos a las instituciones educativas descentralizadas.

Por ejemplo, de los $499 millones del presupuesto del Ifarhu para 2025, el Meduca aportará $292 millones. Y de los $24 millones del presupuesto del ITSE, el Meduca dará $19 millones.

Por lo tanto, cuando se establece que se debe asignar el 7% del PIB al gasto educativo, es evidente que no podemos sumar el presupuesto del Meduca al de las instituciones descentralizadas, ya que estaríamos contando parte del dinero dos veces.

Una forma de corregir el cálculo es restar de los presupuestos de las instituciones descentralizadas los fondos que reciben del Meduca y luego sumar el residuo al presupuesto original del Meduca, para así determinar el gasto total efectivo en educación, sin duplicar algún dólar. Al hacer este ejercicio, el monto es mucho menor que lo calculado inicialmente.

El resultado de tal operación es de $3,984 millones, significativamente por debajo del cálculo conservador de $5,640 millones que debería recibir el sector educativo en 2025.

Estilo

No obstante, si algo hemos observado en el ministro de Economía y Finanzas, es que tiene una disposición flexible y dinámica en la negociación del presupuesto. Y parece estar moviéndose hacia extremos en sus propuestas iniciales para luego llegar a acuerdos negociados.

Esto se vio en la negociación de los traslados de partida, donde solicitó una dispensa para aprobar traslados de hasta $5 millones dentro del Ministerio de Economía y Finanzas, obteniendo finalmente una ventana de operación de $500 mil dólares, por encima de los $200 mil que originalmente estaban establecidos en el presupuesto.

Posteriormente, si bien tuvo que incrementar el gasto presupuestario para 2025 entre su versión original y la versión ajustada —incluso asignando $10 millones adicionales a la Asamblea Nacional— lo cierto es que el presupuesto para el próximo año aún es inferior al del año corriente y al del año pasado, lo que coincide con los esfuerzos del ministro por contener el gasto público a largo plazo.

Y podría ser que su renuencia a otorgar el presupuesto completo exigido por la ley al sector educativo le esté dando un margen para acordar una cifra relativamente restringida en las negociaciones que se darán en la Asamblea Nacional.

Vistas

En este sentido, la Comisión de Presupuesto de la Asamblea se ha declarado en sesión permanente para discutir el presupuesto.

Sin precedentes, se dividirá en dos subcomisiones, cada una de las cuales procesará las vistas presupuestarias de 10 entidades por día, con un total de 20 vistas diarias. Todo esto se hace con la intención de aprobar el presupuesto general del Estado antes del próximo jueves, 31 de octubre, evitando así que se tenga que incluir el tema en las sesiones extraordinarias de la Asamblea Nacional.

Para referencia, las vistas presupuestarias usualmente tomaban un mes, o mes y medio, y se efectuaban entre cinco y seis vistas por día.

Ahora, el desarrollo de 20 vistas diarias evidentemente dificultará la capacidad de revisión ciudadana y transparencia que requiere el proceso presupuestario.

En este caso, el gobierno podría estar sacrificando legitimidad presupuestaria por conveniencia legislativa, lo cual podría jugar en su contra una vez comience la ejecución del presupuesto el próximo año.