Presupuesto de 2025: ¿evolución o revolución?

Contexto

El panorama económico de Panamá está en un momento crítico posterior a la salida de la pandemia del COVID-19, con presiones crediticias pesando sobre el país y una crisis de confianza pública en las finanzas nacionales, todo lo cual requiere de estrategias innovadoras para navegar estas complejidades.

Parte de tales estrategias será la conformación de presupuestos viables y creíbles para corregir la postura de presupuestos recientes, pertenecientes a la administración gubernamental anterior, que fueron acusados por casas calificadoras internacionales de tener arreglos cosméticos y que se habrían basado en proyecciones falaces para avanzar propósitos políticos.

La conformación de presupuestos viables se ve facilitada por lo que esta columna denominará la flexibilidad constitucional de la ley presupuestaria, condición que ofrece una vía prometedora para crear un nuevo tipo de presupuesto que pueda servir para reconstruir la confianza entre la ciudadanía y el gobierno, fomentando una cultura fiscal más transparente y participativa.

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Flexibilidad

La flexibilidad constitucional incorporada en la ley presupuestaria de Panamá es un activo sub-utilizado. El significado de tal término es el siguiente: la Constitución vigente no establece parámetros sobre cómo debe estructurarse el presupuesto anual del Estado, más allá de decir que el mismo debe tener un carácter anual. Esta noción va directamente en contra de los principios de desarrollo presupuestario de mediano plazo que propuso el pasado ministro de Economía y Finanzas, Héctor Alexander, pero que no logró implementar a cabalidad.

Existen elementos de gasto innegables que deben ir en todo presupuesto: cada ley orgánica de cada ministerio, y sus leyes relacionadas, por ejemplo, aseguran que estas entidades o sectores de servicio público deben ser provistos ya sea con un mínimo de fondos, como es el caso del sector educativo, o al menos suficiente para operar de manera útil. Por su lado, el Fondo de Ahorro de Panamá requiere cierto ahorro que proviene de desembolsos programados. Y existen leyes de aumento automático a ciertas planillas públicas que deben ser obedecidas.

No obstante, no hay regla que establezca un formato preestablecido de presupuesto para englobar y responder a estos elementos de gasto. Tal decisión de formato queda a la determinación de la Asamblea Nacional y el Consejo de Gabinete.

Los presupuestos nacionales se han parecido año tras año, debido ya sea a inercia institucional, una actitud renuente a cambiar lo que ya está funcionando o quizás, incluso, apatía administrativa o ignorancia de mejores modelos.

Pero nada impide que un ministro de Economía y Finanzas pueda implementar un nuevo formato de presupuesto para robustecer las finanzas nacionales y asegurar a los acreedores internacionales de la capacidad de repago a mediano y largo plazo del país.

Al utilizar de manera más consciente y óptima esta flexibilidad, la administración pública podría diseñar presupuestos que no solo servirían como documentos financieros para abordar los desafíos económicos inmediatos y sentar las bases para la estabilidad fiscal a largo plazo, sino que también podrían dar cuerpo a un compromiso renovado con la gobernanza responsable y la transparencia.

Deuda

Una de las posiciones centrales que adopta esta columna es que Panamá se vería beneficiada de manera importante si uno de los enfoques primarios de los futuros presupuestos fuera la reducción del capital emitido de la deuda nacional.

Al cierre del primer semestre del año corriente, el saldo de la deuda pública total iba por $51,812 millones, de los cuales $43,426 millones —o ⅚— responden a la deuda sostenida con acreedores internacionales y el restante, $8,386 millones, responden a la deuda a acreedores domésticos.

Cabe notar que a la fecha de publicación de esta nota, la base de datos de la Dirección de Financiamiento Público del Ministerio de Economía y Finanzas, un accesorio permanente del sitio web de tal entidad, quedó inhabilitada, por lo que no se puede consultar de manera digital el saldo de la deuda pública. Queda por ver si esta inhabilitación es permanente o parte temporal de un reajuste de sistemas dentro del ministerio.

El saldo total de la deuda —casi $52,000 millones— equivale a más del 60% —o ⅗— del producto interno bruto total computado para el año 2023.

Ahora bien, existen países funcionales con razones entre deuda y producto interno bruto más altas que Panamá. Por ejemplo, en Japón, la deuda pública nacional excede el producto interno bruto por más de dos veces. En Grecia, es por más de una vez y media. En Estados Unidos, es por más de una vez y un sexto.

También hay países que están en el mismo rango de razón de deuda a producto interno bruto que Panamá, entre ellos, Alemania, Corea del Sur y Nueva Zelanda.

Y hay países donde casi no hay deuda pública, por lo que la mayor parte de su ingreso tributario generado mediante nueva productividad puede ser gastado directamente en servicios públicos, como Dinamarca, Suecia y Noruega.

Para referencia, el promedio internacional es de ⅗.

Pero, en el caso de muchos de estos países, se cuenta con un banco central que permite a tales naciones, o el bloque económico al que pertenecen, a manejar el peso de su deuda mediante su política monetaria. Por ejemplo, el costo ajustado de redimir $100 de capital crediticio emitido por Estados Unidos en 2014, hace diez años, sería hoy de $75, un ahorro de 25%.

Panamá no cuenta con herramientas monetarias para modular el peso de su deuda.

Cada dólar debe ser ganado en la fragua de la competitividad por la economía y luego tributado de manera efectiva por el fisco para ser aplicado al pago de deuda. Las únicas herramientas de las que dispone Panamá son la fiscal y la crediticia: tributar y pedir prestado.

Además, Panamá tiene una balanza de comercio negativa, por lo que paga más dólares —a través de las importaciones— de lo que gana por sus exportaciones y este saldo parcialmente flota y parcialmente es cubierto con deuda privada.

Por lo anterior, es la posición de esta columna que niveles de deuda a producto interno bruto incluso cerca del promedio global son un lastre para la productividad presente y futura del país, ya que imponen rigidez sobre el gasto público —con Panamá dedicando más de $4,000 millones anuales al pago de capital e intereses de la deuda nacional— y a menudo requieren de aumentos futuros de impuestos, los cuales pueden frenar el crecimiento económico en situaciones más delicadas que no podemos anticipar.

Al priorizar la reducción de la deuda en el mediano y largo plazo, podemos aliviar la carga sobre la productividad de las futuras generaciones que ahora están entrando al mercado laboral, así creando un entorno económico más robusto y propicio para un crecimiento sostenido próspero.

Evolución

Revolucionar un sistema presupuestario es una tarea compleja.

Históricamente, tales sistemas evolucionan en lugar de sufrir transformaciones radicales. Por lo tanto, es altamente probable que el presupuesto para 2025 —hoy siendo desarrollado por el ministro Chapman y su equipo— será concebido como una respuesta adaptativa a las variables económicas actuales, en lugar de suponer una revisión completa del marco presupuestario nacional. Esto representaría un enfoque pragmático que permitiría mejoras y ajustes graduales, asegurando la estabilidad y continuidad de las finanzas públicas.

No obstante, existen mejores modelos presupuestarios que podrían ser adoptados para la segunda mitad de este periodo gubernamental —de 2027 en adelante— para regular la actividad de gasto del Estado, ofrecer mayor transparencia a la ciudadanía y establecer herramientas de supervisión y control que asegurarían un gasto más efectivo y eficiente.

Por dar un solo ejemplo, nos referimos al sistema dual implementado por el Gobierno Británico, que divide el presupuesto del Estado en dos grandes rubros básicos: primero, los Límites de Gasto Departamentales (DEL, por sus siglas en inglés) y segundo, los Gastos Anualmente Gestionados (AME, por sus siglas en inglés).

¿De qué se trata todo esto? Escuchemos directo de la Oficina de Responsabilidad Presupuestaria del Reino Unido.

“La Tesorería administra el gasto público dentro de dos ‘totales de control’ que son de casi el mismo tamaño:

“Los Límites de Gasto Departamentales —o DEL— que cubren gasto en servicios públicos directos, financiamientos y administración (colectivamente denominados ‘gasto en recursos’) y también las inversiones (o ‘gasto en capital’). Estos son gastos que pueden ser planificados por periodos extensos de tiempo.

“Y los Gastos Anualmente Gestionados —o AME— que son categorías de gasto menos fáciles de planificar a lo largo de múltiples años, como el gasto en la seguridad social y el interés de la deuda.

“Los DEL se establecen a través de Revisiones de Gasto, que es cuando la Tesorería distribuye el monto total del DEL a lo largo de los distintos departamentos, dividiéndolos en límites para gasto en recursos y gasto en capital. Los presupuestos departamentales más altos son aquellos vinculados a materia de salud, educación y defensa.

“Como los DEL son límites, más allá de objetivos centrales, los departamentos tienden a gastar menos que el límite, por lo que el gasto departamental real es típicamente más bajo que los DEL".

Basta concluir este resumen básico del sistema británico agregando que Panamá no cuenta con un sistema presupuestario así de adaptable, sofisticado y útil. El sistema dual británico permite mayor flexibilidad y un nivel de control más preciso, lo que le faculta adaptarse a las condiciones económicas sin cambios drásticos.

Cultura

Otro tema relacionado es aquel de la cultura presupuestaria o los fenómenos sociales que acompañan el proceso de planificación financiera del Estado. Existen varios tipos de cultura presupuestaria, desde las más secretas, donde la ciudadanía poco sabe sobre cómo se determina el gasto público, hasta las más abiertas, donde la ciudadanía participa proactivamente en la construcción presupuestaria, mejorando así la efectividad del gasto público.

Y se podría argumentar que una cultura presupuestaria abierta es esencial para una democracia saludable, asegurando, además, que las políticas gubernamentales sean sostenidas a través de diferentes administraciones.

Los elementos esenciales de una cultura presupuestaria abierta —que buscan desarrollar varias de las economías mencionadas anteriormente, como Estados Unidos, el Reino Unido y Nueva Zelanda— incluyen el examen público de los planes fiscales, parámetros legales para fomentar la transparencia y un énfasis en la comunicación clara entre el gobierno y el público incluso cuando las cosas no van bien.

Y no falta decir que Panamá se podría beneficiar de una cultura presupuestaria más abierta, incorporando elementos de transparencia y de participación, lo cual aumentaría la confianza en las finanzas públicas y daría mayor respaldo y legitimidad a las políticas fiscales.

Supervisor

Mencionamos antes la Oficina de Responsabilidad Presupuestaria del Reino Unido. Tales oficinas de supervisión del presupuesto han sido instauradas con éxito en múltiples países, entre ellos, Estados Unidos y el Reino Unido, como parte del fomento de sus culturas presupuestarias abiertas.

Estas oficinas anticipan el gasto público y desarrollan modelos para prever su impacto social y las finanzas nacionales.

La ya mencionada Oficina de Responsabilidad Presupuestaria del Reino Unido y la Oficina de Presupuesto del Congreso en los Estados Unidos son instituciones ejemplares que proporcionan análisis independientes, evaluando la sostenibilidad de las políticas fiscales y ofreciendo datos para informar decisiones. Esto ayuda a que las políticas financieras se mantengan a través de distintas administraciones.

Una oficina presupuestaria independiente similar en Panamá también podría mejorar la credibilidad y precisión de la planificación fiscal del Gobierno Nacional.

Consolidación

Irlanda es uno de los casos ejemplares de consolidación fiscal.

En 2009, su déficit fiscal era de 12% de su producto interno bruto, suma relativamente alta. Para 2015, su déficit fiscal era de 2% del producto interno bruto.

Antes de necesitar hacer una consolidación, Irlanda cayó en el hábito, a veces peligroso, de aumentar sus egresos a la par que sus ingresos.

Como explicó en 1862 el canciller inglés Stafford Northcote: “Mientras que nada es más fácil o más placentero que expandir el gasto en las cosas necesarias de la vida y las conveniencias adicionales, nada es más doloroso o más difícil que reducir tal gasto. Y sí la prosperidad de una nación se ve mermada, cualquier hábito de grandes gastos que se haya establecido probará ser un hábito fuertemente inconveniente”. Y aunque sería simplista resumir la condición financiera del Estado panameño posterior a la pandemia del COVID-19 en esa frase, no estaría del todo alejado de la realidad.

En el caso de Irlanda, fue la crisis financiera de finales de la primera década de este siglo lo que sacudió su base tributaria y le arrebató su balance entre entradas y salidas.

¿Cómo arregló Irlanda su situación financiera?

Reduciendo el gasto en planilla, mientras mantenía su gasto en protección y seguridad social. La estrategia sería buscar la equidad social, cuidando a los más vulnerables para preservar la cohesión. Su inversión también se redujo notablemente, medida bastante común cuando se enfrenta una crisis fiscal.

Estas medidas, severas aunque eficientes, ayudaron a Irlanda a consolidar sus finanzas nacionales, permitiéndoles reducir la presión sobre el sector privado, impulsando un importante crecimiento económico. Desde entonces, las entradas del impuesto sobre la renta corporativa en Irlanda han pasado de por debajo de cinco millones de euros anuales a más de veinte millones de euros anuales.

No obstante, Irlanda, como muchos otros países, incluyendo a Panamá, enfrenta una importante crisis de pensiones un poco más allá del mediano plazo.

Cierre

El camino hacia la estabilidad fiscal y la restauración de la confianza pública en Panamá podría ser habilitado por un enfoque matizado y flexible del presupuesto.

Aprovechando la flexibilidad constitucional del presupuesto, se podría priorizar la reducción de la deuda y evolucionar en lugar de revolucionar el sistema presupuestario.

Explorar diferentes modelos presupuestarios y fomentar una cultura presupuestaria abierta fuerte son pasos críticos. Y un presupuesto bien estructurado e innovador puede servir como piedra angular para reconstruir la confianza entre el gobierno y sus ciudadanos, asegurando que las políticas económicas futuras sean efectivas.