Presupuesto, déficit, recortes y despidos: cómo balancear las finanzas nacionales

Ciudad de Panamá, Panamá/En esta nota detallamos la situación actual del déficit fiscal de Panamá, repasamos las distintas opciones que tiene la administración entrante de cara a tal situación y reflexionamos sobre los retos de implementación que traen estas opciones.

‘Under pressure’

Si una fuerza domina el panorama del gasto público en Panamá en estos momentos, es la presión fiscal.

En su último reporte sobre Panamá, la casa calificadora Fitch explicó: “El déficit del Sector Público No Financiero cayó a 3% del producto interno bruto en 2023, en línea con la regla fiscal, pero estuvo cerca del 4.5% del producto interno bruto neto de grandes entradas extraordinarias”.

Curiosa frase aquella de “neto de grandes entradas extraordinarias”.

¿Qué significa?

Pues que el déficit habría sido de 4.5% —1.5 puntos porcentuales por encima de lo reportado— de no haber sido por entradas significativas únicas que no son parte del ingreso regular. Esto incluye entradas por la venta de activos o financiamientos de una sola vez. Y significa que tales líneas de ingreso son irrepetibles y no podemos contar con ellas de nuevo.

Tal falta se sentirá bastante rápido. Según el mismo reporte de Fitch: “El déficit subirá a 4.7% debido a la pérdida de estas entradas irrepetibles, además de ingresos más bajos del Canal de Panamá debido a la sequía, costos de intereses más altos y otros incrementos de gasto”.

La caída proyectada en ingresos, aunada a un posible aumento de costos —sino de operación, al menos de financiamiento— configura la presión fiscal antes mencionada.

Tal aumento de costo vendría de “grandes incrementos de gasto para cumplir con mandatos legales para el financiamiento de la educación y alzas salariales”, según la casa calificadora.

De hecho, los cálculos de Fitch apuntan a un déficit más cercano al 5% que al 2% que ordena para este año la Ley 34 de 2008 de Responsabilidad Fiscal.

Tal ley ya ha sido modificada nueve veces en los últimos 16 años, siendo la última modificación la Ley 185 de 2020, que establece un déficit para 2025 en adelante del 1.5% del producto interno bruto, magnitud hoy día equivalente a $1,200 millones.

Carrera de relevo

Los años electorales son algo injustos para las nuevas administraciones políticas, pues éstas tienen que pasar sus primeros 100 días —entre el 1 de julio y el 9 de octubre— ejecutando un presupuesto preparado por la administración previa.

¿Y qué presupuesto previo queda?

Uno bastante inusual, según Fitch. El mismo habría sido diseñado con la esperanza de las autoridades “de fuertemente subejecutar el presupuesto para cumplir con el límite del 2% de la Ley de Responsabilidad Fiscal”.

¿Podrá el Gobierno Nacional —irrelevante de la administración— lograr tal esperanza?

“[Lo] dudamos” dice Fitch, sugiriendo que, de no hacerse cambios, habrá “menos subejecución de lo que asumen las autoridades”.

Maniobras

Una nueva Asamblea Nacional, trabajando con un nuevo ministro de Economía y Finanzas, naturalmente sugiere la posibilidad de reformas al presupuesto actual antes de que se acabe el año.

Tales reformas no implican un cambio a nivel legal —modificar la ley presupuestaria— ya que el gasto público se puede manejar también a nivel de partidas en la Comisión de Presupuesto, trasladando fondos de aquí a allá para buscar un balance en las cuentas.

Debido a la actual incertidumbre en la distribución del poder en la Asamblea Nacional, aún no queda claro quiénes podrían estar en la carrera por presidir tal comisión.

Y no será hasta el cierre del año que la nueva administración podrá mostrar sus planes económicos a través de la aprobación de un nuevo presupuesto. Desde que entramos al nuevo milenio, 10 de los presupuestos nacionales han sido aprobados en noviembre, mientras que nueve lo fueron en diciembre y cinco en octubre.

Resolver

Las presiones fiscales no se resuelven por arte de magia, al menos no en Panamá, donde el gobierno —como el país— debe obtener dólares estadounidenses para financiarse.

Aún hay campo en la ejecución de este año para maniobrar a través de traslados de partidas, pero ¿será suficiente campo para evitar tener que modificar el límite del déficit fiscal?

Esa es la pregunta. Al menos Fitch no lo piensa.

Es en el presupuesto del próximo año que se verán las decisiones pesadas, tomadas luego de que la nueva administración logre capear el temporal del año actual.

Y tales decisiones se verían afectadas por cualquier modificación al límite fiscal que se haga este año e incluso podrían incluir reformas fiscales —léase aumentos de impuestos— y reducciones a la planilla.

Para ser exhaustivos, el menú de posibles opciones para Panamá incluye: la reestructuración de la deuda pública, la venta de activos públicos, la ampliación de la base tributaria, la reducción de la evasión fiscal, el empuje por mayor eficacia y productividad en el sector público, el uso de asociaciones público-privadas como fuente de financiamiento, la inversión en tecnología y la automatización de procesos, y la promoción de exportaciones para apuntalar la generación de ingresos en el sector privado, entre otras.

Salarios

Una cuestión clave que tendrá que ser tratada en algún momento tiene que ver con la productividad del sector público.

Panamá gasta más de $410 millones mensuales en su planilla pública. En otras palabras, el Estado panameño gasta mensualmente en planilla más de lo que la mina de cobre en Donoso rendía al Tesoro Nacional en todo un año.

¿Amerita el nivel de los servicios públicos que recibe la población este costo?

Esta será una de las preguntas centrales que deberá enfrentar la nueva administración política al entrar.

Y política es la palabra clave, ya que las entidades que más absorben recursos públicos son aquellas cuyas reformas más turbulencia podrían generar: el Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud y la Caja de Seguro Social.

Retos

Hay múltiples formas de controlar el gasto en planilla: tomar decisiones en base a antigüedad o criterios de productividad, congelar las contrataciones o cortar los salarios de manera proporcional. Pero todas requerirán de un manejo político considerando el fuerte impacto que un paro podría tener en los sectores de educación y salud.

Particularmente problemáticas son las leyes de aumentos automáticos para empleados públicos en estos sectores, requiriendo mayores desembolsos por parte del Tesoro Nacional a pesar de que la población no estaría viendo mejoras en calidad educativa y atención de salud. O incluso estaría viendo un empeoramiento en la provisión de estos servicios públicos.

Y los procesos de reducción también traen consigo retos en los niveles de ánimo de los funcionarios, además de la capacidad de la estructura estatal de responder efectivamente a nuevas situaciones nacionales.

Coda

Años de fuerte endeudamiento y liquidez —no vinculada a la productividad— quizás han distorsionado de forma importante las expectativas de ingreso de la población.

Y una creciente presión fiscal hará sentir esa distorsión aún más, con el Estado buscando incrementar sus propios ingresos y encontrar ahorros en su ejecución, mientras que la población ya batalla contra costos altos y una porción importante de la misma requiere de subsidios para vivir de día a día.

Tal choque de intereses establece el escenario para la nueva administración fiscal del país y será una franca prueba de competencia y habilidad ver cómo responderá a tan delicada cuestión.