Presupuesto, ajuste y mina: reflexiones de cierre de año

Ciudad de Panamá, Panamá/El proceso presupuestario entró en galope la última semana luego de más de un mes del callado trote con el que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) hizo sus ajustes anunciados. Tales ajustes responden principalmente al fallo de inconstitucionalidad del contrato minero y la inestabilidad económica del cuarto trimestre. ¿Qué sobrevivió en el presupuesto y qué se recortó? Veamos.

Sumas y restas

El proyecto de ley 1,041, que contiene el borrador presupuestario, estaba a inicios de la semana en manos de la Comisión de Presupuesto de la Asamblea Nacional, con un gasto total para 2024 de $32,754 millones.

Con su ajuste, el MEF redujo el monto por $2,064 millones, por lo que la cantidad total es ahora de $30,690 millones.

La mayor parte del recorte —$1,537 millones— afectará el lado de inversión del Estado, mientras que el gasto de funcionamiento se verá reducido por $526 millones.

Todo esto termina en un presupuesto con $1,800 millones más que aquel del 2023, con todas sus modificaciones sufridas a lo largo del año.

¿Cómo se decidió qué cortar?

El pasado martes, el titular del MEF, Héctor Alexander, presentó tal ajuste presupuestario en la Presidencia de la República, indicando que el proceso no fue “nada fácil”.

Según Alexander, del presupuesto total, hay $23,000 millones que no se podían tocar.

Esa cifra corresponde, entre otros, al aumento histórico de fondos para el sector educativo, además de los incrementos automáticos de salarios a los funcionarios amparados por leyes especiales.

Tales leyes benefician a las instituciones más grandes del país, entre ellas, la Caja de Seguro Social (CSS), los ministerios de Educación (Meduca) y Seguridad, y el Órgano Judicial. De hecho, dos de cada tres empleados públicos están bajo una de estas leyes especiales.

Según el ministro, entre 2020 y 2024, los incrementos salariales automáticos ordenados por estas leyes representarán un gasto adicional de más de $4,500 millones.

Y en cuanto al sector educativo, el Meduca mantendrá los más de mil millones de dólares adicionales que recibió en el presupuesto original, un compromiso que tomó el Gobierno Nacional ante los gremios de maestros luego de las protestas a mediados del año pasado.

Esto eleva el gasto de funcionamiento de tal ministerio a $2,600 millones y aquel de inversión a más de $2,400 millones.

Para referencia, en 2021, el funcionamiento del Meduca costaba $2,100 millones y la inversión, $500 millones.

El MEF también evitó cambiar el presupuesto programado de la CSS, diciendo Alexander que debido a su autonomía financiera, ésta era “una institución prácticamente privada”. El gasto de tal entidad se estima en $7,200 millones para 2024.

Tampoco se varió el presupuesto dedicado al repago de la deuda, fijado en más de $5,500 millones para el próximo año.

Además, para evitar posibles retrasos en el plan del Gobierno Nacional para sacar al país de las listas grises, se decidió no alterar el presupuesto de las instituciones de supervisión financiera.

Y una última parte del presupuesto intocable responde a las tasas y derechos que cobran las instituciones descentralizadas y empresas públicas, por lo que estas cifras no son fácilmente susceptibles a recortes por parte del MEF.

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Estas restricciones, según Alexander, dejaron alrededor de $10,000 millones que podían ser revisados para buscar recortes.

Aquí el MEF aplicó múltiples tácticas.

Primero, redujo el rubro de subsidios: aquel de combustible, por ejemplo, no será extendido el próximo año.

Segundo, el MEF canceló gran parte de las vacantes laborales abiertas para el próximo año —más de 1,500— y disminuyó ligeramente los salarios a pagar en instituciones sin leyes especiales. A la par, pretende retirar a funcionarios que ya cumplieron su edad de jubilación.

Y tercero, se apretó el flujo destinado a viajes, viáticos, transporte, alquileres y equipamiento, lo que resultó en un “ahorro importante” según Alexander.

Adicionalmente, el MEF barajó otra vez el balance entre funcionamiento e inversión de varias instituciones, mientras que otras sufrieron reducciones netas. Por ejemplo, el Ministerio de Obras Públicas vio recortes por $113 millones, el mismo MEF por $207 millones y el Ministerio de Ambiente por $21 millones.

En su revisión, el MEF pudo disponer de más de $40 millones para el desarrollo de un nuevo hospital oncológico y el avance del hospital de Metetí, en Darién.

Recta final

Incluso el miércoles, día de duelo nacional, el proceso presupuestario continuó con la publicación en Gaceta Oficial de un decreto ejecutivo convocando a la Asamblea Nacional a sesiones extraordinarias, exclusivamente para la discusión de este tema.

Tales sesiones se extienden desde el pasado jueves, 21 de diciembre hasta el próximo domingo 31. Y el MEF no ha perdido un solo día, presentándose ante la Comisión de Presupuesto el mismo jueves para defender su ajuste.

Dentro de la comisión, el proceso se dividió en dos partes.

Primero, se modificó el proyecto de ley 1,041, ya presentado, para evitar pasar nuevamente por el proceso de vistas presupuestarias.

Y segundo, se abrió la discusión sobre la versión modificada. Tal inicio ocupó la mayor parte de la sesión del pasado viernes, donde la comisión avanzó con la lectura de una parte sustancial del proyecto, recital que tomó más de dos horas.

Careo presupuestario

Durante la primera parte —la modificación— varios diputados se quejaron sobre la demora del proceso presupuestario, entre ellos, el diputado Juan Diego Vásquez y la diputada Yanibel Ábrego.

Vásquez, por ejemplo, cuestionó la rigidez estructural del presupuesto —el dinero intocable— “producto de la cantidad de deuda que [el Gobierno] mismo [ha] salido a adquirir”.

Por su lado, el presidente de la comisión, Benicio Robinson, notó que en la revisión del MEF no se prestó cuidado a las sugerencias que había hecho la Asamblea. “La recomendación nuestra no fue tomada en cuenta en absoluto,” dijo, “y eso lo tiene que saber el país”.

Además, Robinson cuestionó las reducciones que se le estaban haciendo a la Universidad Autónoma de Chiriquí, la cual atiende, en parte, a su población representada de Bocas del Toro.

Alexander defendió su revisión, reiterando que el proceso de ajuste no había sido fácil. Adicionalmente, miembros de su personal técnico explicaron que la propuesta de la Asamblea no contemplaba las fuentes de financiamiento que exige la Constitución, por lo que no resultó viable.

Previamente, Alexander había reflexionado sobre su constante rechazo a los aumentos propuestos, diciendo que “a medida que pasa el tiempo, el ministro de Economía y Finanzas [se vuelve] cada vez más impopular”.

Para referencia, el MEF está asumiendo dentro de sus cómputos un crecimiento del producto interno bruto (PIB) de 6% para el año corriente y de 2.5% para el próximo.

Alexander también espera cerrar el año actual dentro del límite del déficit fiscal de 3% e igual el próximo año, cuando tal límite será de 2%.

Cambios sutiles

Aunque el límite al déficit queda igual, sí cambió la forma en la que se puede usar el dinero para cubrirlo.

El pasado lunes se publicó un decreto ejecutivo en Gaceta Oficial que modifica la reglamentación de la ley de Responsabilidad Social Fiscal.

La versión previa al lunes decía que “los recursos provenientes de los créditos externos e internos […] no podrán destinarse a financiar el gasto corriente”.

Del lunes en adelante, el texto ahora dice que “los recursos provenientes de los créditos externos e internos […] se destinarán preferiblemente a financiar el gasto de capital”, abriendo las puertas a su uso para cubrir, por ejemplo, el pago de planilla.

El ministro Alexander fue cuestionado sobre este tema al menos dos veces —una de ellas por el diputado Vásquez— pero en ambas ocasiones optó por no atender el punto central, diciendo que no era su preferencia pagar gasto corriente con deuda.

“Yo sería el último en estar empujando que este gobierno esté pagando [planilla] con préstamos,” dijo.

Pero quedó en el aire la pregunta de por qué, si no es su preferencia, se flexibilizó la reglamentación de la ley del déficit.

Y vale la pena agregar que ya el MEF ha tenido que recurrir al crédito público para financiar el gasto corriente, admitiendo Alexander que se vio forzado a hacerlo de cara a la crisis de la pandemia.

Calidad de ejecución

Una vez dispuesto el presupuesto, “el reto para las instituciones”, dijo el ministro, “es la calidad de la ejecución”.

El diputado Vásquez se refirió a este tema durante sus cuestionamientos, indicando que “la utilización de estos recursos […] nada va a significar si no se ven las transformaciones necesarias”.

Previamente, el ministro se había distanciado del tema.

Por ejemplo, en junio pasado, Alexander dijo en declaraciones públicas: “Yo realmente no tengo que ver con la calidad de ejecución del [presupuesto], cómo se está dando en las diferentes instituciones”.

No obstante, la evidencia parece indicar que Alexander sí tendría que ver, buscando implementar un nuevo sistema de ejecución presupuestaria llamada "presupuesto en base a resultados".

Tal sistema permitiría al MEF recortar y variar presupuestos en función al cumplimiento de metas, supervisadas a través de indicadores, en vez de estar constantemente elevando las cifras de las entidades en función a su nivel de ejecución.

Para el próximo año, según Alexander, alrededor de la mitad de las más de 90 instituciones del Estado estarán operando bajo este nuevo sistema.

Coda minera

Una de las razones principales detrás del ajuste presupuestario fue el cierre de la mina en Donoso, aunque una nueva incertidumbre empieza a rondar el tema.

En una entrevista con Bloomberg, el presidente ejecutivo de First Quantum, Tristán Pascall, fue preguntado sobre la posibilidad de que su empresa logre conseguir nuevamente un permiso para operar en el país.

Pascall respondió diciendo que ahora mismo estaban enfocados en el mediano plazo, en particular, enfrentar la situación laboral de sus empleados y estabilizar la situación ambiental.

No obstante, agregó que, a largo plazo, el interés de su empresa con Panamá era total. “Pusimos $10,000 millones en el activo en el país y nuestro compromiso es absoluto,” dijo.

Esto, adicional a una campaña publicitaria en Internet en contra del fallo de la Corte Suprema de Justicia, quizás sugeriría que la saga del cierre minero aún no termina y que se podría dar una inesperada secuela el próximo año.

Además, el llamado a sesiones extraordinarias es hasta el próximo 31 de diciembre: ¿Qué otras sorpresas podrán aún surgir?