Presupuesto 2025: menos inversión, más planilla

Esta nota comienza a explorar los detalles del presupuesto presentado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) a la Asamblea Nacional para el 2025. A pesar de que el texto de este presupuesto no ha sido subido a la plataforma de seguimiento legislativo de la Asamblea Nacional, se ha conseguido una copia del mismo para poder hacer su análisis.

Contexto

Antes de entrar en los números del presupuesto, vale la pena indicar que el MEF considera, siguiendo los cálculos del Fondo Monetario Internacional, que el crecimiento del producto interno bruto (PIB) nominal de Panamá para el 2025 será del 5%, superior al crecimiento proyectado para el cierre de este año.

No obstante, Panamá estará enfrentando una inflación estimada de alrededor del 2% durante el próximo año, por lo cual el crecimiento neto será alrededor del 3% —es decir, 5% de crecimiento estimado menos 2% de devaluación del valor del dinero.

El MEF indica en su presentación presupuestaria que 3% neto está cerca de la tasa de crecimiento esperada para el mundo total, que posiblemente será del 3.3% en 2025.

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Ahora bien, es evidente que Panamá sufre múltiples deficiencias económicas y financieras que limitan su rendimiento productivo, por lo cual siempre vale la pena recordar que la tasa de crecimiento podría ser mucho más alta.

Cifras

Cuando hablamos del presupuesto de este año, es usual referirse a la cifra de $31,000 millones. Y ahora, al hablar del presupuesto del año siguiente, la cifra que será comentada será de $26,000 millones. Pero es importante entender que estos números se refieren al presupuesto general del Estado y no del Gobierno Central.

El Estado, en general, incluye entidades como la Caja de Seguro Social —que tiene sus propias fuentes de ingresos— y las empresas públicas como la Empresa Nacional de Autopistas, que generan entradas por los peajes de los corredores. Además, se incluye en el Estado el sector público financiero, con entidades como el Banco Nacional de Panamá y la Caja de Ahorros, que también tienen su propio movimiento económico.

Por lo tanto, estos números no reflejan el verdadero gasto de lo que entendemos usualmente como "el Gobierno".

Si nos enfocamos en el gasto específico del Gobierno Central —que incluye los ministerios, la Asamblea Nacional y el Órgano Judicial— estaríamos hablando de un presupuesto estimado de $16,000 millones de dólares para el 2025.

Para referencia, el presupuesto del Gobierno Central en 2023 era también de $16,000 millones de dólares.

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Fue en el año corriente —el 2024— que tal presupuesto se elevó por parte de la administración económica del ex-ministro Héctor Alexander.

Bajo su mando, el presupuesto del Gobierno Central fue elevado a cerca de $20,000 millones. Y tal subida fue criticada por varios analistas económicos de la plaza como una forma de inflar el gasto público para así poder desembolsar mucho más durante el primer semestre de este año que en años anteriores.

Esta perspectiva sería validada por el hecho de que, al entrar el ministro actual de Economía y Finanzas, Felipe Chapman, se tuvo que hacer una reducción de gasto de más de $1,000 millones, sencillamente porque la recaudación no iba a tono con lo anticipado por Alexander, sugiriendo una deficiencia en la capacidad del ex-ministro en el cálculo de los ingresos públicos.

Planilla

Gran parte del gasto en 2025 se irá al pago de salarios.

De hecho, durante los últimos años, el pago de planilla por parte del Gobierno Central ha ido paulatinamente en aumento.

Para referencia, en 2023, se programaron $4,142 millones para el pago de la planilla del Gobierno Central. En el año corriente, se estarían pagando más de $4,359 millones. Y para el 2025, se espera que se paguen más de $4,595 millones en planilla.

Si nos vamos al Sector Público No Financiero (SPNF) —que incluye el Gobierno Central, la Caja de Seguro Social, las empresas públicas y el resto de instituciones descentralizadas— el aumento es igual de notable.

En 2023, para la planilla del SPNF se programaron $6,600 millones. En el año corriente, se pagarían más de $6,900 millones y para el 2025 se esperan pagos en planilla por más de $7,000 millones.

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Estas alzas constantes obedecen a leyes especiales que fuerzan el aumento automático de los salarios de varios funcionarios, entre ellos, docentes, profesionales de la salud y administrativos del sistema público.

Y no hay mucho que el ministro Chapman pueda hacer al respecto, ya que este gasto está programado por ley y solo la Asamblea Nacional puede derogar estas leyes especiales.

Ahora bien, desde una perspectiva financiera, no tiene sentido alguno pagar aumentos automáticos a los funcionarios si no se ven mejoras en la calidad de los servicios que proveen.

Estas leyes especiales —por más que satisfacen las expectativas económicas de los funcionarios— no se ajustan a la realidad financiera del país y ejercen un peso innecesario sobre las finanzas públicas. Esta realidad debería incentivar un debate sobre su posible derogación.

Efectivo

Un rubro donde se nota la presión financiera que enfrenta el MEF es aquel del saldo en caja del SPNF, es decir, la plata que quedó de la ejecución del año anterior, disponible para usar en el año corriente.

El saldo en caja del SPNF al cierre del 2022 era de $86 millones. Al cierre de 2023, el saldo en caja era de $62 millones. Y para el próximo año, el saldo en caja estará cerca de los $3.6 millones.

Esta caída notable —aunque mínima en comparación a los miles de millones que escuchamos usualmente— evidencia la presión que está enfrentando el MEF para cubrir las necesidades de liquidez del sector público.

Ingresos

¿De dónde espera el ministro Chapman obtener los otros fondos necesarios para financiar los gastos del 2025?

Una fuente importante serán los impuestos.

Por ejemplo, el impuesto sobre la renta deberá producir cerca de $3,000 millones en 2025.

Para el contexto, durante el año corriente, se proyectaba que este impuesto generaría $3,800 millones, pero esta cifra evidentemente estaba sobredimensionada considerando que, en la programación financiera de 2023, se establecía que el impuesto sobre la renta produciría no más de $3,000 millones.

Adicionalmente, otra fuente importante de ingresos será el Canal de Panamá, el cual está programado a aportar al Tesoro Nacional más de $2,700 millones en 2025, superando los $2,600 millones programados para este año.

Deuda

La deuda pública también será una fuente importante de ingresos, aunque en menor medida que en años anteriores.

Se espera que el Gobierno Central contrate, el próximo año, créditos en el extranjero por más de $3,000 millones.

Por el año corriente, esta cifra estuvo programada en más de $7,000 millones, lo cual permitió a la administración de Laurentino Cortizo endeudarse excesivamente a su salida.

Prueba de que el número para 2024 era desmedido es que, durante la programación financiera de 2023, el crédito externo nuevo del Gobierno Central se estimó en $4,600 millones.

Gastos

En cuanto al Gobierno Central y sus distintas entidades, el Ministerio de Educación (MEDUCA) será uno de los que más presupuesto recibirá.

Cabe recordar que, tras las severas protestas que frenaron la actividad económica del país en años recientes, los docentes obtuvieron múltiples concesiones, entre ellas, una ampliación sustancial de su presupuesto de gastos, en particular aquel de inversión.

Se estima que el presupuesto del Meduca para el 2025 será de $3,700 millones, una reducción frente a los casi $5,000 millones programados para el año corriente.

El Ministerio de Salud (Minsa) también tendrá un presupuesto reducido, pasando de $2,600 millones en el año corriente a $2,100 millones de dólares en 2025. La mayor reducción en el Minsa será en el rubro de inversión, que caerá de $657 millones en 2024 a $72 millones en 2025.

Por su lado, el Ministerio de Seguridad verá una reducción más ligera, con un presupuesto de $971 millones para 2025, frente a los $946 millones del año corriente.

Mientras tanto, la Asamblea Nacional verá una reducción drástica en su presupuesto, cayendo de $150 millones en 2023 y 2024 a $88 millones en 2025. Sin embargo, la Asamblea ha sido hábil en obtener aumentos durante la ejecución financiera de estos últimos años, por lo cual la caída sería incluso más severa.

Además, el Órgano Judicial verá también una reducción significativa en su presupuesto, cayendo de $385 millones de dólares en el año corriente a $344 millones en 2025. Esto podría afectar proyectos importantes de tal institución, como la implementación de la ley de carrera judicial.

Finalmente, cabe destacar que tanto la Asamblea Nacional, como la Contraloría General de la República, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Seguridad, la Procuraduría General de la Nación y el Tribunal Electoral no contarán con un presupuesto de inversión.

Coda

Con todas estas cifras, podemos ver que el ministro Chapman busca revertir la elevación innecesaria del presupuesto impulsada por la administración del ex-ministro Alexander para así volver a cifras más alineadas con la realidad nacional de 2023.

No obstante, algo que Chapman optó por no revertir fueron los cambios a las normas de ejecución presupuestaria implementados por el ex-ministro Alexander, cambios que exploraremos en una entrega posterior de esta columna.

Además, en entregas futuras, entraremos a desglosar en mayor detalle las expectativas de ingreso del Gobierno Central y la programación de gasto de los distintos ministerios.