Presupuesto de 2024: El debate sobre cómo disponer de una cifra extraordinaria

Ciudad de Panamá, Panamá/Iniciaron las vistas presupuestarias. Esto, luego de que el jueves pasado el Consejo de Gabinete aprobó enviar al ministro de Economía y Finanzas, Héctor Alexander, a la Asamblea Nacional con el proyecto de presupuesto para el 2024. Allí, será recibido por el recién reelecto presidente de la Comisión de Presupuesto, el diputado Benicio Robinson, de Bocas del Toro.

Las vistas

Serán estos dos quienes co-presidirán, a ambos lados de la mesa, el debate sobre cómo disponer de una cifra extraordinaria, incluso en la historia reciente del país: 32.7 mil millones (MM) de balboas, lo mismo que decir de dólares de los Estados Unidos de América.

Tal debate, conocido como las vistas presupuestarias, incluye a funcionarios electos y técnicos de los tres poderes del Estado y está codificado por el Título de Hacienda Pública de la Constitución nacional.

Según tal título, el Poder Ejecutivo tiene la capacidad de elaborar el proyecto base del presupuesto —los primeros números por así decirlo— y queda en manos del Poder Legislativo modificar las cifras y decidir si las rechaza o aprueba.

El proyecto base en sí es elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas, tomando en cuenta la ejecución actual del presupuesto por las distintas instituciones, además del wishlist —o carta de deseos— que cada una pueda tener. 

Aquí entra en operación uno de los primeros elementos de la economía: la escasez. Mientras que las necesidades presupuestarias son infinitas, los recursos no.

Disposiciones constitucionales

La Constitución requiere que el presupuesto sea anual y que sea consolidado, es decir, todos los ingresos y salidas del sector público deben estar en el mismo documento. La única excepción a esta regla es el presupuesto de la Autoridad del Canal de Panamá, el cual se aprueba en una ley aparte, una consideración particular debido a la compleja historia de esta entidad.

Una vez recibido el proyecto, son limitadas las acciones que la Asamblea puede tomar. La Constitución le permite reducir líneas de gasto, salvo aquellas “destinadas al servicio de la deuda pública” y a las "inversiones públicas”.

Pero no puede sumar. Dice la Constitución que “la Asamblea Nacional no podrá aumentar ninguna de las erogaciones previstas en el proyecto de presupuesto o incluir una nueva erogación, sin la aprobación del Consejo de Gabinete”. 

Aunque la Asamblea encuentre ahorros al revisar el proyecto, igual necesita la aprobación del Consejo de Gabinete para aplicar tales fondos a otras líneas de gasto.

Son estas dos últimas disposiciones las que entablan la negociación en las vistas presupuestarias entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. 

Si los diputados quieren aumentar el gasto, por ejemplo, para la descentralización o instituciones favorecidas, necesitan el visto bueno del Ejecutivo. Y si el Ejecutivo quiere recibir todas sus líneas de gasto, debe complacer al Legislativo.

Es aquí donde regularmente sale a relucir el “qué hay pa’ mi?”, concepto que se refiere a la transacción de aprobación legislativa a cambio de financiamiento público.

Por todo esto, la cifra propuesta por el Ministerio de Economía y Finanzas de más de $32.7 MM es el inicio de un proceso que correrá hasta octubre, cuando usualmente es aprobado el presupuesto por la Asamblea Nacional.

¿Y sí no se llega a un acuerdo?

Pueden suceder dos escenarios. En el primero, la Asamblea no logra llevar el presupuesto a un voto a tiempo para el año fiscal. En ese caso, el presupuesto presentado por el Ejecutivo quedará aprobado de hecho.

En el segundo caso, la Asamblea rechaza el proyecto del Ejecutivo. De ocurrir, el presupuesto del año anterior se extiende. Además, los gastos para el servicio de la deuda y las inversiones públicas del presupuesto rechazado quedan aprobadas automáticamente. Pero estos escenarios son altamente improbables.

Detalles de la propuesta

Hasta que no se presente el texto del proyecto ante la Comisión de Presupuesto, no podremos ver con precisión los distintos renglones presupuestarios, pero el Consejo de Gabinete ha adelantado algunas cifras.

Lo más notable ha sido el aumento al sector educativo, que recibirá en total $5.7 MM, más de 7% del PIB. Esto, en respuesta a las fuertes protestas que ocurrieron a mediados del año pasado.

Tan solo el Ministerio de Educación pasará de un presupuesto total de $2.8 MM para el año corriente a $3.5 MM para el próximo año, un salto del 25%.

Y el restante irá principalmente a las distintas universidades públicas del país y el Instituto para la Formación y Aprovechamiento de Recursos Humanos, que verá su presupuesto pasar de $422 millones a $596 millones, una subida de 41%.

El Ejecutivo también resaltó que el Poder Judicial recibiría $700 millones, el total solicitado por este sector, que incluye no sólo la Corte Suprema de Justicia, sino las dos procuradurías y las otras fiscalías del país.

En plano general, de los $32.7 MM que busca el Ejecutivo, $14.9 MM corresponden a la operación del Estado, $11.9 MM son para inversiones y $5.9 MM para el pago de la deuda.

Pero, falta ver cómo saldrá la harina de las propuestas del molino de la Comisión de Presupuesto.

El balance fiscal y el límite al déficit

La Constitución también requiere que el presupuesto esté balanceado, es decir, que los ingresos y las salidas sean de la misma magnitud.

Esto implica que la Nación se endeudará cuando los ingresos estén por debajo de las salidas —un déficit.

Por ejemplo, según el presupuesto únicamente del Gobierno Central para el año corriente, los ingresos están estimados en $11.1 MM, mientras que los gastos corrientes llegan a $9.8 MM y la inversión a $3.8 MM.

Si restamos los gastos y la inversión a los ingresos, terminamos con un déficit de $2.5 MM, el cual el Ministerio de Economía y Finanzas redujo en sus libros a $2 MM luego de aplicar lo que denomina “ajustes”.

A pesar de que el déficit es la historia usual del país, si hubo un pequeño periodo entre 2006 y 2008 cuando las entradas superaron las salidas, lo cual ayudó a que la deuda pública obtuviera el grado de inversión en 2010.

No obstante, lo usual es endeudarnos.

Precisamente por el peligro que implica caer en una espiral de deuda, como ha ocurrido en otros países de América Latina, se estableció en 2008 la Ley de Responsabilidad Social Fiscal (RSF), que limita cuánta deuda puede tomar el Estado panameño en un año, por lo tanto, limitando el déficit y a su vez, por el requisito de balance, el presupuesto.

En su versión original, el límite al déficit era del 1% del producto interno bruto (PIB), fórmula que ata el expendio público al crecimiento económico. Bajo estos parámetros, el Gobierno Nacional podía presupuestar gastos por el monto estimado anual de sus ingresos más un 1% del PIB.

Desde entonces, la ley de RSF ha sido modificada y adicionada nueve veces y reglamentada otras dos, en respuesta a los diferentes episodios económicos que ha vivido el país durante la última década.

En 2012, por ejemplo, bajo la presidencia de Ricardo Martinelli, la ley de RSF se modificó para elevar el límite del déficit a 2.9% del PIB, con la promesa de regresar a 1% en 2017.

En esos tiempos, el PIB rondaba los $40 mil millones, por lo que tal modificación abrió la puerta a más de mil millones de dólares de deuda por encima de los ingresos.

En 2014, ya entrada la presidencia de Juan Carlos Varela, se modificó de nuevo, subiendo el límite del déficit de 2.7% hasta 4.1%.

Y en 2018, se modificó otra vez el límite, elevándose del 1% hasta el 2% y estableciéndose 1.5% como el nuevo límite base a partir del año 2022.

Luego, en 2019, ya entrada la administración de Laurentino Cortizo, pero antes de la pandemia del COVID-19, se modificó nuevamente la ley, pasando de un límite de 2% a uno de 3.5% del PIB.

Ya para ese entonces, el PIB rondaba los $66 mil millones, por lo que tal modificación permitía un endeudamiento de más de dos mil millones de dólares por encima de los ingresos.

Finalmente, en noviembre de 2020 se hizo la última modificación a la fecha, elevándose el límite del déficit al 10.5% para ese año, de cara a la pandemia del COVID-19, lo cual permitió un endeudamiento adicional por encima de los cinco mil millones de dólares.

Desde entonces, el límite al déficit ha ido en caída, pasando a 7.5% en 2021 y 4% en 2022. Hasta ahora, el límite nunca ha sido superado, recurrencia importante para que el país mantenga el grado de inversión.

Pero es notable y novedoso cómo está Panamá cumpliendo con tal límite.

Según la casa calificadora Fitch, Panamá “habría incumplido” con el límite de no ser por dos eventos contables.

Primero, el cambio del año base sobre el cual se calcula el PIB, lo que elevó la cifra y por lo tanto, el techo al déficit.

Y segundo, un canje de pagos con Citibank que básicamente postergó al futuro un desembolso de $363 millones en intereses, lo cual terminó reduciendo el déficit.