¿Puede el presidente guardar el pago minero en una cuenta restringida? y otras preguntas

Ciudad de Panamá, Panamá/Al cierre de la semana pasada, el presidente de la República, Laurentino Cortizo, dio un breve mensaje a la Nación donde, entre otras cosas, indicó que el Gobierno Nacional ya había recibido el primer pago por parte de Minera Panamá en relación al contrato-ley que firmó el pasado viernes, 20 de octubre —el mismo día que fue aprobado en tercer debate.

Sobre el tema, el presidente Cortizo dijo: “La empresa Minera Panamá realizó el pago correspondiente a sus obligaciones establecidas en el contrato-ley. No obstante, y dado que se está a la espera del fallo de la Corte Suprema de Justicia, he impartido instrucciones precisas al Ministerio de Economía y Finanzas para que estas sumas de dinero recibidas a la fecha no puedan ser utilizadas y se mantengan en una cuenta restringida en el Banco Nacional de Panamá”.

Tal declaración elevó múltiples preguntas: ¿´Puede el presidente guardar en reserva los fondos a pesar de que el mismo contrato-ley le dice cómo gastarlos? ¿Por qué el pago anunciado es menor a lo que se había mencionado anteriormente? Y, después de todo, ¿Dónde precisamente es que se guarda ese dinero? Veamos.

Sumas y restas

Empecemos por el monto pagado.

Poco después de la aprobación del contrato-ley, comenzó a circular la cifra de $770 millones como la cantidad de dinero que venía bajando hacia las arcas del Tesoro.

Tal número es el resultado de la suma de los $395 millones que Minera Panamá se comprometió a pagar como finiquito en el artículo 19 del contrato-ley más los $375 millones correspondientes al ingreso mínimo anual de 2023.

Sobre esta última cifra, explica el abogado Rodrigo Noriega: “$375 millones [de pago mínimo anual] solo se hace hasta el 2026, luego depende del precio del cobre”.

Quizás por haberse circulado antes la cifra de $770 millones, y porque el presidente omitió dar un número exacto durante su mensaje, fue sorpresa para algunos cuando el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) reveló que había recibido por parte de Minera Panamá la suma de $567 millones.

De acuerdo al MEF, de tal suma, cuatro millones de dólares corresponden a pagos al “Ministerio de Ambiente y los Municipios de Donoso y Omar Torrijos Herrera” por el “uso de agua, [rentas] y derechos de uso y servidumbre”.

Esto deja $563 millones, correspondientes a los principales pagos que debe hacer Minera Panamá: lo debido de 2021 y 2022, y el pago por 2023.

Como vimos, el artículo 19 del contrato-ley establece que el monto del finiquito “para los períodos fiscales finalizados al 31 de diciembre de 2022 y [al] 31 de diciembre de 2021” será de $395 millones.

Pero el comunicado de la empresa minera dice algo ligeramente distinto, indicando que el desembolso inicial “cubre el período comprendido entre diciembre de 2021 y octubre de 2023”.

Ni la empresa ni el MEF ofrecieron un desglose preciso de los $563 millones.

La presunción general es que la diferencia entre tal pago hecho y el monto del finiquito —resta que da $168 millones— corresponde al pago del ingreso mínimo de enero a octubre del año corriente —diez meses.

Esto significa que los $200 millones que faltan para llegar a $770 millones corresponderían al pago de noviembre y diciembre —dos meses.

Y esta cifra probablemente no será pagada este año. Según el comunicado de la mina, “tras este desembolso inicial […] se estarán realizando otros pagos adicionales a comienzos de 2024, así como durante el desarrollo de las operaciones”.

Tales pagos adicionales quizás sean clave: el abogado Noriega estima la necesidad de financiamiento del Estado para el próximo año en “ocho mil millones de dólares”.

Motivaciones

¿Por qué decidió el presidente Cortizo guardar el dinero recibido en una cuenta restringida?

El mismo presidente responde: “Todos esperamos los tiempos que determinan los fallos de la Corte Suprema de Justicia [y] en la medida en que hoy respetemos nuestra institucionalidad y el debido proceso tendremos los argumentos necesarios para proteger y defender el país”.

Esto parece referirse a un posible encontrón arbitral a futuro con la mina y la posición más favorable que podría tener Panamá si va al mismo con el contrato declarado inconstitucional en vez de derogado.

Como explicó el ex-canciller Jorge Ritter en una entrega previa de esta columna: “Cuando se va a un arbitraje internacional […] si lo que dice Panamá es [que] ese contrato no se puede cumplir porque era inconstitucional como ya lo definió la Corte Suprema de Justicia —no digo que eso sea la herramienta para ganarlo […] pero ciertamente es mucho más duro [que] tu digas yo aprobé un contrato en tres días [y] dos semanas después nosotros nos arrepentimos y decidimos que ya el contrato no iba”.

Dejar el dinero quieto quizás también ayudaría a nuestra posición.

“Si [tocamos] esa plata,” explica el abogado Rodrigo Noriega “[estamos] aceptando de buena fe las condiciones del contrato [y] si vamos a un arbitraje [los abogados de la minera] dirán, lo recibiste y lo gastaste”.

La letra chica

Algunos abogados de la plaza elevaron críticas jurídicas contra el mensaje del presidente, argumentando que Cortizo no podía reservar los fondos recibidos en una cuenta restringida ya que el contrato-ley establece cómo deben disponerse.

Pero la cosa resultó ser más compleja que eso.

No todo el dinero recibido es igual: como vimos, parte corresponde a un finiquito —$395 millones— y otra parte corresponde a parte del ingreso mínimo garantizado —$168 millones.

El artículo del contrato-ley que establece cómo deben disponerse los fondos —el 39— dice que el Estado panameño “en uso de su facultad de determinar el uso de los fondos provenientes [del contrato] ha determinado que los ingresos recibidos anualmente en virtud de [este contrato] en concepto del Esquema Fiscal y/o el Saldo Anual [del Ingreso Mínimo Garantizado] serán asignados” de una forma específica, que incluye pagos a la Caja de Seguro Social y al sector educativo.

No obstante, el dinero del finiquito, como explicó a esta columna el abogado Rodrigo Noriega, no es parte de los “ingresos recibidos anualmente […] en concepto del Esquema Fiscal y/o el Saldo Anual” sino que es el resultado de una disposición fiscal transitoria.

Por este motivo, los primeros $395 millones entrarían directo al fondo de gasto común del Gobierno Nacional.

Al estar libre de cualquier obligación, el presidente de la República tiene la capacidad plena de pedir la reserva de estos fondos y que el Ministerio de Economía y Finanzas no los incluya en su planificación de gasto.

Pero, ¿y el resto?

Dice el mismo artículo 39 que los fondos correspondientes al ingreso mínimo “serán asignados”, más no establece precisamente cuándo debe ocurrir tal asignación y —según lo que se pudo consultar con expertos en la materia— no existe una regla fija que obligue al MEF a asignar fondos al año en que fueron recibidos.

Para asignarlos, el presidente de la República tendrá que llamar a la Asamblea Nacional a sesiones extraordinarias para que ésta pueda terminar el presupuesto general del Estado de 2024.

Y todo se podría tornar más complejo después de que la Corte Suprema de Justicia dicte su fallo sobre la constitucionalidad del contrato.

“Si el contrato es inconstitucional, [el orden de] repartición [también] es inconstitucional,” dice el abogado Noriega.

Cabe agregar que ni la reserva de los fondos, ni la inconstitucionalidad del orden de uso, implican que el Gobierno Nacional no pueda cumplir con las promesas hechas a los pensionados que cobran menos de $350 al mes de recibir un aumento hasta tal cifra.

“El [presidente] puede después del fallo decir: esto del aumento a los pensionados lo hacemos,” indica Noriega. “Creo que son $80 millones al año”.

El menudeo

¿Cómo se hacen estos pagos millonarios y en qué cuentas se depositan?

No tenemos los detalles oficiales, pero expertos consultados coinciden en que probablemente fue una transferencia bancaria internacional al Banco Nacional, probablemente a la cuenta número 210 —la cuenta general del Tesoro.

¿Cómo se ve poner el dinero recibido en una cuenta restringida?

Explica el abogado Noriega que esto se hace ya sea mediante “cuentas separadas […] una cuenta aparte instruida por el MEF” o sencillamente el dinero se deja en la cuenta general pero se deja la orden de “no usar esa liquidez”.

Quizás lo mejor sería una cuenta aparte, considerando que Noriega explica que tal cuenta general es conocida como "un hoyo negro", porque toda la plata que está allí rápidamente es dispuesta a ser gastada.

Tal velocidad obedece a cambios en la forma del egreso público.

Hace más de una década, explica Noriega, “casi toda la recaudación tenía un objeto de gasto. El [impuesto sobre la renta] de marzo a abril se iba a [pagar] la continuidad de [las obras de] infraestructura. El ingreso del impuesto de la gasolina iba a subsidiar la Red de Oportunidades y el tanquesito de gas. Y el aporte de la [Autoridad del Canal de Panamá] se usaba para terminar un año y comenzar el siguiente”.

“Desde la segunda mitad del gobierno de [Juan Carlos] Varela [se empezó con un modelo] llamado pay-as-you-go [o paga mientras vas]”.

Tal modelo proviene de Estados Unidos e implica, en parte, que el Gobierno usa los fondos que van entrando para pagar cuentas de magnitudes similares —en vez de usar crédito para aplanar la curva de gasto.

Un problema es que tal modelo genera una presión por “conseguir dinero [y] vas a regalar prácticamente el patrimonio estatal a cambio de liquidez,” argumenta Noriega.

“[Como] hoy nos falta […] vamos a vender la torre de Panamá La Vieja”.

Y después de todo, si el dinero entró a una cuenta del Estado, pero no se refleja en el presupuesto del año corriente, ¿en qué contabilidad existe ese monto?

Como vimos, no hay regla fija que diga que el dinero que entra en un año se debe usar ese mismo año.

De hecho, el MEF vendió bonos durante el año pasado, venta cuyas entradas dispuso para el financiamiento del año corriente. Y cada vez, es más común ver presupuestos con vigencias extendidas con “cierres en julio y agosto” del año siguiente, según Noriega, lo cual lleva a que —a la par— estén operando “presupuestos paralelos”.

Aquí se nota la diferencia entre el manejo de efectivo por el Gobierno y los procesos más formales del presupuesto, diferencia que era más clara cuando el MEF estaba dividido en un ministerio de Hacienda y Tesoro, y otro de Planificación.

“El primero cobraba los impuestos y el segundo hacía el presupuesto,” comenta Noriega.

En cuanto al dinero recibido, se presume que existe como un débito a la cuenta general del Tesoro y un crédito para el Banco Nacional de Panamá.

Futuros próximos

Aunque Panamá vaya a cualquier posible encontrón con Minera Panamá en la posición más favorable, todos los senderos futuros igual resultan complejos, incluso si ganamos.

“Esto requiere un montón de actividades. Allí hay un puerto, una planta, elementos que deben ser tratados con seguridad industrial como combustible, cables [y] agua contaminada,” indica Noriega.

“Hay que visibilizar que eso va a costar plata”.

Y ni hablemos ahora de perder

No obstante, el abogado cierra su entrevista para esta columna con una nota de optimismo: “Opciones hay para salir del hueco, [pero se va a requerir] de trabajo”.

Coda

Todo parece indicar que el presidente Cortizo tiene la capacidad de reservar los fondos recibidos ya sea para evitar minar la posición de Panamá ante un conflicto internacional con First Quantum o para utilizarlos dentro de tal proceso, como financiamiento o compensación.

Pero aún quedan varias preguntas: ¿Cuál fue el desglose preciso de los $563 millones? ¿Cómo se contabilizará ese dinero para el presupuesto de 2024 según lo que falle la Corte? y quizás la más importante: ¿Indica el mensaje del presidente que prevé un proceso arbitral con la minera más allá de una salida negociada a la situación?

Por su lado, First Quantum consideraría de alta prioridad su interés minero en Panamá, ya que, según una investigación de Nueva Nación, la empresa contaría con las ganancias de tal interés no solo para cubrir sus pasivos —los cuales más que se duplicaron en la última década— sino también para comenzar a financiar, en parte, nuevos proyectos en Argentina y Perú.

Todo esto se presta para una fuerte defensa por parte de la empresa de su presencia en Panamá.