¿Cuánta plata tiene Panamá?: un análisis del balance fiscal

Ciudad de Panamá, Panamá/Dos de los temas más relevantes y consecuentes en la agenda del Consejo de Gabinete han hecho colisión: el lío minero y el presupuesto para 2024. ¿Cuál fue el resultado del choque? ¿Qué ha ocurrido con las finanzas del país? Y, después de todo, ¿Cuánta plata nos queda? Veamos:

Menos es más

Como vimos en una entrega anterior, el presidente de la República, Laurentino Cortizo, dispuso que los más de $560 millones que recibió el Tesoro Nacional por parte de Minera Panamá fueran puestos en una cuenta restringida en el Banco Nacional de Panamá. Esto causó que no se pudiera financiar un aumento prometido a los pensionados que reciben menos de $350 al mes.

Pero no serán los jubilados los únicos que sentirán la falta de dinero.

El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) reveló en una conferencia de prensa esta semana que estaba trabajando en una nueva versión del presupuesto para 2024 que —al menos inicialmente— recortará el gasto de las distintas entidades públicas del país.

Sobre el tema, el titular del MEF, Héctor Alexander, dijo dos cosas.

Primero: “Dadas las condiciones que han cambiado en nuestro país, estamos hablando de un presupuesto que va a tener un monto menor que el que originalmente nosotros habíamos presentado a la [Comisión de Presupuesto] de la Asamblea”.

Y segundo: “Estamos ahora mismo evaluando diferentes escenarios con respecto a lo que pudiera ser la futura configuración del [presupuesto]. Tal futura configuración no vendrá fácil".

“Es toda una tarea [y] es algo a lo que le estamos metiendo mucho tiempo y también mucho análisis,” dijo Alexander.

“Realmente será como un nuevo presupuesto”.

Para referencia, el monto originalmente presentado para 2024 era de $32,754 millones, casi un quinto más que el monto para 2023.

Sobre cuándo podríamos saber la nueva cifra y su distribución, el ministro comentó: “Cuando tengamos [el] nuevo presupuesto, [entonces] estaríamos sometiéndolo a la consideración de nuestro Consejo de Gabinete”.

Por lo tanto, el número no será público sino hasta después de que el Gabinete lo apruebe y envíe a la Asamblea Nacional.

Razones y argumentos

Durante la conferencia de prensa, el ministro Alexander no precisó cuáles eran las condiciones que le obligaban a revisar el presupuesto, aunque viniendo su anuncio después de aquel del presidente Cortizo, se podría entender que algo tuvo que ver la restricción de los fondos pagados por la minera.

Pero ésta no sería la única causa posible. Dos más han sido discutidas.

Una es la reciente inestabilidad social, que ha llevado a pérdidas calculadas en alrededor de dos mil millones de dólares. Estas pérdidas se podrían traducir en un menor recaudo al cierre de este año e inicios del próximo, apretando las finanzas nacionales que ya están pesadas por una creciente rigidez fiscal, la cual reduce el campo de maniobra en el gasto público.

La otra posible causa es el incremento del costo del financiamiento para el país —las tasas de interés— acompañado de una mayor necesidad de endeudamiento.

Según el mismo MEF en su más reciente reporte fiscal: “En los gastos totales [del Sector Público No Financiero entre enero y septiembre de 2023] el mayor aumento fue por intereses sobre la deuda, influyendo los compromisos contraídos, especialmente durante [la pandemia del COVID-19], dada la caída en la recaudación en ese periodo y por el incremento de las tasas de interés de referencia a nivel internacional”.

El alza de intereses ha sido tal que el costo ponderado de la deuda pública —el interés representativo que paga Panamá— pasó de 4% “en septiembre de 2022 a 5% en septiembre de este año”.

Para una deuda nacional que ya ronda los $50,000 millones, un cambio de un punto porcentual representa $500 millones adicionales.

Y un interés de 5% requeriría un pago de $2,500 millones.

De hecho, en su versión inicial del presupuesto para 2024, el MEF había contemplado pagos de interés por el Gobierno Central por más de $2,700 millones.

Pero, cabe destacar, acerca del incremento del costo del financiamiento, que el MEF ha argumentado que el riesgo de un disparo fuerte de tal costo es mínimo ya que “más del 80% de la deuda se encuentra a tasa fija”.

De tin marín

Además de cuánto, el ministro Alexander tampoco precisó dónde cortaría.

Lo probable es que las reducciones impacten más el lado de las inversiones, considerando, primero, la rigidez del gasto corriente, y segundo, que esta administración se ha mostrado renuente a reducir el tamaño de la planilla pública.

En una entrega anterior de esta columna, vimos a grandes rasgos los elementos del presupuesto original para 2024.

Repasemos algunos.

El Gobierno Central dispondría de $20,000 millones, de los cuales $11,000 millones se irían en gastos corrientes y $9,000 millones en inversión.

Cabe recordar que el pago a intereses se considera un gasto corriente y el pago a capital, un gasto de inversión.

Bajo la versión original del presupuesto, el ministerio promedió —hay 16— tendría un tamaño de alrededor de $800 millones, de los cuales $500 millones serían para funcionamiento y $300 millones para inversión.

Según tal versión, del lado de funcionamiento, el ministerio más grande sería el de Educación, consumiendo más de dos mil millones de dólares durante el año. Y el más chico sería el Ministerio de la Mujer, que estaba por recibir $11 millones para operar.

Del lado de la inversión, el Ministerio de Educación nuevamente encabeza la lista, supuesta a recibir para 2024 la suma histórica de $2,400 millones, tres veces lo presupuestado para 2023. La mayor parte de esta inversión estaría apuntada hacia la construcción y reparación de escuelas.

Los ministerios que menos tendrían para invertir —alrededor de $50 millones cada uno— serían aquellos de Ambiente, Cultura y Relaciones Exteriores.

Y aparte de los ministerios, también es importante mencionar a la Caja de Seguro Social, leviatán financiero que se estima consumirá en 2024 más de $5,000 millones anuales en funcionamiento y $2,000 millones en inversión, sumando un presupuesto titánico de $7,000 millones.

Sobre las prioridades, se notaba que la versión original del presupuesto de 2024 favorecía fuertemente el sector educativo con financiamiento récord, pero éste no sería el único sector bajo atención especial.

Tal versión también aportaba fuertemente al sistema de justicia, otorgándole un monto de alrededor de $700 millones, un quinto más que en el año corriente.

Por todo esto, solo crece la expectativa sobre cuáles entidades verán sus presupuestos recortados.

¿Verá mermada su inversión histórica el Ministerio de Educación? ¿Quedarán truncados los programas de profesionalización y expansión del Órgano Judicial? ¿Distribuirá el MEF el recorte a lo largo de todas las instituciones públicas o serán algunas pocas las que enfrentarán el apretón?

Adicionalmente, existe una gran expectativa por ver si el presupuesto de la Asamblea Nacional será recortado también. Según la versión original, la entidad recibiría $193 millones para funcionamiento —40% más que en el presupuesto original de 2023— y $13 millones para inversión.

Y como fondo de toda la escena está el implacable sonido de las manecillas del reloj.

Hasta ahora el presupuesto que más tarde ha sido aprobado fue el de 2019, hecho ley el jueves, 13 de diciembre de 2018. Considerando que una ley se puede aprobar en tres días —como vimos con el contrato-ley de Minera Panamá— el MEF aún está a tiempo para evitar romper el récord del presupuesto más tardío de la época reciente.

Haciendo las cuentas

Todo lo que hemos visto hasta ahora versa sobre gasto futuro, así que repasemos brevemente el ingreso presente.

En su más reciente reporte fiscal, el MEF indica que, entre enero de este año y septiembre pasado, el Tesoro Nacional ha recibido más de $4,000 millones en tributo, de los cuales mil millones de dólares corresponden al impuesto sobre las planillas, $600 millones al impuesto sobre la renta de las empresas y otros $600 millones al impuesto sobre las ventas.

El reporte agrega que el Gobierno Central ha registrado, en tal periodo, ingresos corrientes —incluyendo los tributarios— por $5,600 millones, cifra superior al gasto corriente de $5,000 millones. No obstante, tal superávit desaparece cuando agregamos las salidas de más de $1,700 millones en pagos de interés.

Y —regresando al gasto futuro— cabe recordar que tales pagos de interés irían en aumento.

Como explicó el director de Financiamiento Público del MEF, Julio Marquínez, a la Comisión de Presupuesto durante su reunión del pasado martes, 21 de noviembre: “si las cosas no mejoran […] el año que viene cuando [tengamos] que emitir bonos nuevos, tendríamos entonces que pagar intereses más altos de allí en adelante”.

Gran total

Después de considerar todos estos miles de millones de dólares en ingresos, gastos, inversiones y préstamos —flujos— queda la pregunta: ¿Cuánto dinero tiene Panamá?

La respuesta no está inmediatamente disponible.

La cuenta general del Tesoro Nacional, por más que es un bien público, tiene, según establece el Código Civil, “carácter de propiedad privada”. En parte por este motivo, el Banco Nacional de Panamá no hace público el saldo de tal cuenta.

En años anteriores, el MEF ha presentado un reporte sobre tal saldo ante la Comisión de Presupuesto, pero aparentemente no se hizo este año.

Y los reportes públicos del MEF tampoco ayudan, ya que solo se mencionan las variaciones al monto base. Tal monto se mantiene un misterio en medio de las sumas y las restas.

Por ejemplo, el MEF reporta sobre tal cuenta que, entre enero del año corriente y septiembre pasado, “en el Banco Nacional de Panamá se reflejó un uso de $2,060 millones”. Tal uso equivale a los retiros totales de ese periodo.

Pero seguimos sin saber el saldo de la cuenta.

Y probablemente seguiríamos sin saberlo de no ser por el hecho de que el diputado Juan Diego Vásquez preguntó al respecto durante la mencionada reunión de la Comisión de Presupuesto del pasado martes.

La pregunta fue dirigida al viceministro de Economía, Carlos González, quien pasó a ocupar ese cargo a inicios de septiembre pasado, luego de haber ejercido por años como director de presupuesto del MEF.

“¿Cuánto hay hoy?” preguntó Vásquez.

“Porque, lamentablemente, esta Asamblea no ha permitido que se haga el examen de la cuenta general del Tesoro”. Reiteró el diputado: “¿Cuánto hay hoy, líquido, en esa cuenta?”

González respondió: “Eso es un tema dinámico, [la] información la tiene el Tesorero y la presenta al final de cada mes. El último informe de Tesorería [indicó que] teníamos poco menos de $900 millones en liquidez”.

Una magnitud clara.

No obstante, un monto no solo implica un cuánto sino también un cuándo, ya que sin una fecha al saldo, la cifra podría pertenecer a cualquier mes.

“¿De cuándo fue ese informe?” alcanzó a preguntar el diputado Vásquez, justo al cierre de su tiempo disponible.

Contesto González: “Del mes de septiembre”.

Tomando cuánto y cuándo, además de la cifra de uso de depósitos reportada por el MEF, es posible estimar inicialmente que el saldo de la cuenta general del Tesoro oscila la mayor parte del año en un rango amplio que va desde alrededor de los $400 millones por lo bajo —quizás menos por momentos— hasta más de $2,000 millones por lo alto, dependiendo de cómo le vaya al país y la planificación financiera aplicada.

Coda

Según el ministro Alexander, el equipo de planificación del MEF está trabajando horas extra para producir una nueva versión del presupuesto para 2024 que tome en cuenta las realidades emergentes que enfrenta el gobierno y la economía panameña.

Por todo lo que hemos visto, no será un ejercicio sencillo.

Y tal versión, a su vez, posiblemente estará sujeta a lo que decida la Corte Suprema de Justicia: en el caso de que el contrato-ley sea válido, el MEF deberá disponer del pago minero en la forma que establece tal pacto, pero de declararse inconstitucional el acuerdo, el MEF podría utilizar tales fondos —más de $160 millones— quizás para recuperar parte de la inversión recortada.

Aún hay más dudas que certezas.

Y aunque ahora sepamos que al cierre de septiembre pasado, el país tenía cerca de $900 millones en la cuenta, la siguiente pregunta obvia se asoma inevitablemente: ¿Es suficiente?