Planilla y pandemia, historia de un aumento

Ciudad de Panamá, Panamá/Al cierre de 2019, antes de la pandemia, la tasa de crecimiento anual de la planilla del Estado, según cifras de la Contraloría General de la República (CGR), fue de 6.7%. Después del periodo de confinamiento de la pandemia, en 2021, la tasa de crecimiento anual de la planilla fue de 12.8%.

¿Cómo y por qué se ha acelerado el crecimiento de la planilla, qué implicaciones tiene este hecho y qué tan confiables son los números de la CGR?

Un pie en el acelerador

En enero de 2018 inició el último año completo de la administración de Juan Carlos Varela. Para ese entonces, la planilla pública, reconocida por la CGR en su informe anual, era de 220 mil personas. A pesar de estar concluyendo su periodo, la administración de Varela aumentó este número por 20 mil personas, terminando en diciembre con 240 mil funcionarios, un alza del 9%. Ese año, la entidad que más creció en cuanto a planilla fue la Asamblea Nacional, pasando de 1,878 funcionarios a 3,714, un aumento de 98%.

El 2019 fue un año compartido por dos administraciones, la saliente de Varela y la entrante de Laurentino Cortizo. A pesar de cerrar el año anterior con 240 mil funcionarios, la planilla inició en 2019 con 227 mil, una diferencia de 13 mil.

Como una nota aparte, es bastante usual que la planilla pública, según la CGR, registre una caída entre diciembre de un año y enero del próximo.

¿A qué se debe este fenómeno?

“Los números bajan porque al cierre del año se acaban los presupuestos,” explica el economista René Quevedo, quien ha llevado un análisis detallado de los números de empleo durante la pandemia. “Aunque hay que verificar esto, ya que, hacia el cierre del año, es cuando las juntas comunales aumentan su actividad”.

Así que, según la CGR, el 2019 inició con 227 mil funcionarios y cerró con 242 mil, un aumento de 15 mil funcionarios o de 6.7%. A pesar de ser un año electoral, la mayor parte del crecimiento ocurrió antes de la toma de posesión de Cortizo en julio, y de hecho, se notó una leve caída en la tasa de crecimiento posterior a ese mes, quizás obedeciendo a una limpieza de casa por la administración entrante. Ese año, la entidad que más creció en número de funcionarios fue la Universidad Especializada de las Américas, que pasó de 485 empleados en enero a 1,628 en diciembre, un alza de 235.6%. La Asamblea Nacional, para no perderle el hilo, quedó de segundo, aumentando 113.1%, de 2,183 a 4,558.

El 2020 vio la pandemia del COVID-19 golpear con toda su fuerza a Panamá, llevando a un confinamiento total de la población y una caída histórica de la demanda agregada del país, con el producto interno bruto (PIB) contrayéndose casi por un quinto ese año. No obstante, este golpe no detuvo la tendencia de crecimiento de la planilla. El año inició, según la CGR, con 223 mil funcionarios y cerró con 242 mil, un alza de 18,424 personas o 8.2%. Ese año, debido a su uso para entregar paquetes de alimentos a las personas mientras estaban confinadas, la entidad cuya planilla más creció fue el Instituto de Mercadeo Agropecuario, que vio un aumento de personal de 92%, pasando de 402 a 774 funcionarios. ¿La segunda entidad que más creció? La Asamblea Nacional, con un salto de 64%, pasando de 2,355 funcionarios en enero a 3,876 en diciembre.

Finalmente, en 2021, el último año del cual tenemos datos completos, la planilla pública registrada por la CGR pasó de 248 mil a 260 mil funcionarios, un alza de 12.8%, tasa relativamente superior a aquella de años anteriores. ¿La entidad que más creció ese año? No será sorpresa: la Asamblea Nacional, pasando de 2,455 funcionarios —la primera vez que el número de enero de un año coincide con aquel de diciembre del año anterior— a 8,556, un salto de 248.5%.

¿Tienen sentido estos números?

La pregunta se torna más relevante luego de que el abogado Julio Linares cuestionara a la CGR sobre por qué la cifra de funcionarios que registra el Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC) en la Encuesta del Mercado Laboral supera las 300 mil personas, mientras que la cifra publicada por la CGR en su informe anual ronda las 250 mil.

La CGR respondió que está agregando más información a su reporte anual y que el mismo no toma en consideración a los empleados de los gobiernos locales, los patronatos y la Autoridad del Canal de Panamá. Un posible argumento es que, como estas instituciones perciben sus propios ingresos, su planilla no debe ser agregada a la del Estado, pero esa condición también es cierta de las entidades descentralizadas además de las empresas del Estado, cuya planilla sí se incluye.

Hasta que la CGR haga un pronunciamiento definitivo, habrá una duda sobre cuál es el número total correcto de funcionarios, o si principalmente depende de cómo se cuentan.

Cifras distintas, misma historia

Quevedo recuenta el incremento de la planilla pública con otros números: “Antes de la pandemia, nosotros teníamos en materia de planilla estatal unos 293 mil funcionarios,” dice el economista, refiriéndose a la cuenta grande de funcionarios, estimada en la Encuesta de Mercado Laboral del INEC, y no a los números reportados en el informe anual de la CGR. “El expresidente Ricardo Martinelli agregó 50 mil funcionarios, más o menos, mientras que el expresidente Juan Carlos Varela agregó 35 mil”.

¿Y esta administración?

“En sus dos primeros años, entiéndase agosto de 2019 a junio de 2021, el gobierno del presidente Cortizo ha agregado 71 mil funcionarios,” dice Quevedo. “Y la planilla sigue creciendo,” añade “ya que, entre octubre de 2021 y abril de 2022, se contrataron 11 mil nuevos funcionarios”. El economista calcula que hoy día hay alrededor de 360 mil funcionarios: “363 mil para ser precisos”.

Una nueva realidad laboral

Durante la pandemia, el sector privado experimentó la tendencia opuesta a aquella del sector público. Relata Quevedo: “En el primer año de la pandemia, se perdieron 364 mil empleos de asalariados —42% de todos los empleos de asalariados antes de la crisis sanitaria— y se suspendieron 284 mil empleos. Esto quiere decir que tres de cada cuatro empleos formales del sector privado se perdieron o suspendieron, una catástrofe sin parangón”. Aunque a la fecha se han recuperado 150 mil empleos, menciona Quevedo, la economía nacional no está generando de forma amplia nuevas plazas de trabajo en el sector privado, en parte, por la falta de una estrategia de reactivación económica, la cual, según el economista, debe buscar restablecer la confianza del capital privado en el país.

¿Cómo se hace?

“Esa es la pregunta del millón,” dice, apuntando como problemático “el control de precios. Desde el punto de vista del inversionista, el Gobierno no debe imponer precios. No hay nada más cobarde que el dólar”.

El economista agrega que la situación del sector privado se vio desfavorecida también por las protestas y cierres que siguieron a la crisis sanitaria, causadas por un alza en el precio del combustible. “Una característica que tiene Panamá es que al ser una economía donde el 70% de los empleos son presenciales, todo lo que inhibe o restringe movilidad —como los cierres de calles— genera desempleo”.

La medianía dorada

Considerando el aumento de la planilla en el sector público, y su reducción en el privado, ¿hay un número adecuado de funcionarios?

Para referencia, en Panamá, los funcionarios, según las cifras de la CGR, representan 12.5% de la fuerza laboral total, es decir, de la población económicamente activa (PEA). En Colombia, país vecino, hay 1.3 millones de funcionarios con una PEA de alrededor de 22 millones de personas, por lo que el porcentaje allá es de 5.9%. Mientras tanto, en Costa Rica, hay alrededor de 300 mil funcionarios y la PEA es de 2.5 millones, un porcentaje de 12%, similar a aquel de Panamá.

Quevedo considera que este porcentaje es demasiado. “La planilla pública está sobre-dimensionada, así que su reducción es necesaria. El Estado se ha convertido en una agencia de empleo, pero esto es más un efecto que una causa, ya que la causa es que la economía no está generando empleos”.

¿Por cuánto está sobre-dimensionada la planilla?

“Por 20%,” calculó el economista.

Y, si se debe reducir, ¿por quién se empieza?

“Por los que tienen menos tiempo en la planilla y los jubilados,” concluyó.

Por su lado, el Gobierno Nacional ha llegado a un cálculo menor, comprometiéndose en la mesa única de diálogo en Penonomé, Coclé, a reducir la planilla pública en un 10%, aunque aún quedan dudas sobre cómo será la implementación de tal promesa.