¿Quiénes pagan más impuestos en Panamá?

Ciudad de Panamá, Panamá/La mayor carga del Impuesto Sobre la Renta (ISR) que recolecta el Estado panameño está siendo asumida por los trabajadores. Así lo demuestran los números oficiales de los últimos años: desde 2018 y por tres años consecutivos, el monto deducido en salarios por este concepto ha superado el recaudado a personas jurídicas.

En 2017 la renta pagada por personas jurídicas (empresas) alcanzó los 1,014.79 millones de dólares, un poco más de los 930.82 millones recaudados en ISR en los salarios. Sin embargo, un año después, esa tendencia empezó a revertirse: las rentas por salario superaron levemente las jurídicas por 766 mil dólares en 2018; en 2019 esa diferencia fue de 72 millones y en 2020 la brecha llegó a 213 millones. Es decir, desde 2017 la regresividad del sistema fiscal se ha hecho más evidente.

Por otro lado, también con tendencia a la baja, el gobierno panameño recaudó 68.13 millones de dólares en ISR proveniente de personas naturales, en 2018 el monto bajó a 54.46 millones; un año más tarde la recaudación cayó a 49.08 millones para terminar desplomándose en el año en que inició la pandemia, cuando la DGI solo reportó haber recaudado 32.35 millones en 2020.

Una política fiscal regresiva es la que en la práctica, la menor carga debe ser a los que reciben menos ingresos en comparación a la proporción que pagarían las grandes fortunas. Esto se traduce en el importante aporte de impuestos por consumo y en este caso del ISR que las empresas retienen de los salarios para traspasarlo al Estado.

Pero el análisis de esta tendencia es incompleto si no se considera la capacidad de las entidades recaudadoras, en este caso la Dirección General de Ingresos (DGI) dice el exdirector de esa entidad Publio Cortés. De acuerdo al abogado, las cifras son el resultado de dos cosas, porque “si la administración tributaria no tiene la capacidad de recogerlo (los impuestos) no serviría de nada el marco jurídico”. En otras palabras, cobrar no es igual a decir lo que hay que pagar.

También hay que considerar la evasión fiscal en esta ecuación. De acuerdo a la economista Maribel Gordón, la evasión del ISR en personas naturales se cifra en 60%, mientras que Cortés citó un estudio de la CEPAL que calcula en 73% la evasión del ISR de personas jurídicas en Panamá. Incluso hay una evasión del 33% del ITBMS que cobran, pero no transfieren al Estado las empresas recaudadoras, cuestionó la economista, al tiempo que recordó artilugios como la subestimación de ingresos o la sobreestimación de gastos que usan algunas empresas para hacer aún más baja su carga tributaria.

En esa línea, Cortés atribuye la disparidad entre lo recaudado en ISR de salarios vs personas jurídicas a la facilidad de descontarlo de los salarios.

Y en cuanto al ISR, también es un escenario regresivo –explica Gordón – porque evidencia que “hay un sistema que no funciona, que recarga y penaliza a los trabajadores”. Una política fiscal regresiva se profundiza cuando “son los asalariados y consumidores y no los propietarios los que más pagan impuestos”.

En palabras del abogado y contador Carlos Urbina, el ISR se ha desarticulado para convertirse en un “impuesto a los salarios”, en virtud de todas las exoneraciones existentes y que “todos los días nace una nueva”. Urbina pinta el escenario así: las planillas tienen ese impuesto a la renta, los ricos no pagan impuesto a la renta como persona natural, las empresas cada vez pagan menos y menos y menos: “es un impuesto a los sueldos”, concluyó.

Reforma fiscal: ¿aumentar o empezar a cobrar?

Tasar cada vez más el consumo, según la economista y precandidata por la libre postulación, Maribel Gordón, es la respuesta de un Estado que ve como aumenta el desempleo y la informalidad mientras que disminuyen los salarios de los trabajadores. En consecuencia, ante la creciente necesidad de mayor recaudación para garantizar la operatividad estatal, los organismos internacionales pidieron hace años que se garantizaran mayores impuestos a través del consumo. En esta coyuntura, se aumentó el ITBM del 5 al 7% y se tasaron también los servicios, naciendo lo hoy llamamos ITBMS (Impuesto de transferencia de bienes muebles y servicios).

En esa línea, se citan los informes que plantean que Panamá es uno de los países con la carga fiscal más baja de la región, pero Gordón anota que cualquier aumento del ITBMS tendría una mayor ponderación en los niveles de ingresos más bajos que en los de altos ingresos.

Urbina no tiene ninguna duda de una eventual reforma, pero que sería “impuesta por el BID” –el Banco Interamericano de Desarrollo– augurando un escenario en el que el país no podrá pagar los bonos de deuda y tendría que pedirle préstamos a este organismo, coyuntura que el BID aprovecharía para pedir una reforma en la que se cobren más impuestos.

En este contexto, el ex director de la DGI, Publio Cortés, afirma que una reforma fiscal –que no incluye solo los impuestos– debe enfocarse en aumentar ingresos por el lado de eliminar el “montón” de exoneraciones, reduciendo gastos y mejorando la eficacia y autonomía de la entidad recaudadora. Esta reforma, dice Cortés, sería más “políticamente factible” que incrementar el impuesto al consumo, por ejemplo, recordando que si bien no cubriría todo el déficit, “sí aumentaría la recaudación solamente eliminando estas distorsiones”, término con el cual calificó los “incentivos”, que en su opinión deben ser temporales y eliminarse cuando el negocio despegue. “No pueden verse como un derecho adquirido”, advirtió sobre los crecientes incentivos y exoneraciones que han aprobado los distintos gobiernos.

Un informe reciente del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI) advierte que Panamá es uno de los diez países que peor puntúan en el índice de compromiso con la reducción de la desigualdad, medido por Oxfam y Development Finance International con base en tres pilares: el gasto social, el sistema tributario y los derechos laborales. Panamá ocupa la posición 114 de 152 países en cuanto a la progresividad de la estructura fiscal e incidencia de los impuestos, de acuerdo a dicha medición.

El análisis de ICEFI pondera una “significativa” mejora en el ingreso per cápita de los panameños, conjuntamente con los programas sociales del gobierno y los indicadores macroeconómicos, pero resalta retos en materia fiscal como la alta dependencia del Gobierno a los ingresos derivados del Canal de Panamá, la débil administración tributaria y los crecientes niveles de evasión, la falta de transparencia fiscal y financiera del país, y la débil interrelación de la planificación de los diferentes entes para el logro de sus resultados. “Son desafíos que deben atenderse para minimizar los riesgos en el futuro inmediato y mediato de Panamá”, esbozan.

Además, concluyen también que las autoridades de Panamá, atendiendo a la disponibilidad de recursos derivados de la administración del Canal, “no han sido muy diligentes en la procuración de los ingresos producto de impuestos, disfrazando dicha situación, como un esfuerzo para no afectar la productividad empresarial y la atracción de capitales extranjeros”.

Como consecuencia, la carga tributaria durante el período 1990-2019 presentó una media de 9.5%, la más baja de Centroamérica y, “aun cuando en su trayectoria presenta oscilaciones, dicha volatilidad deriva, en la mayor parte de ocasiones, de la falta de una buena administración tributaria y no de cambios en la legislación tributaria”

Otras dato que aporta ICEFI para el análisis macro de una eventual reforma fiscal es que la disminución de la tasa máxima del ISR para personas jurídicas del 30% al 25% a partir de 2010 (la más baja de la región conjuntamente con Guatemala), guiada para “atraer más inversión” ha contribuido, junto con otros factores, a una recaudación tributaria decreciente que se aceleró en 2016, cuando el país disponía de ingresos tributarios equivalentes al 9.7% del PIB. En 2020 esa carga tributaria en el presupuesto se desplomó al 7.7%, ubicándose en su punto más bajo de la historia moderna de recaudación panameña, de acuerdo con el instituto.