La letra chica del presupuesto del Estado

Ciudad de Panamá, Panamá/Durante una intervención reciente en la Asamblea Nacional, el diputado Juan Diego Vásquez alertó en voz alta que se está cambiando de manera radical la forma de la Ley del Presupuesto General del Estado y que, además, se estarían eliminando algunos de los controles en tal ley que regulan el gasto público. ¿A qué se refería el diputado y qué cambios se han hecho en la nueva ley de presupuesto? Veamos.

Contexto

El proceso de las vistas presupuestarias —donde las distintas entidades públicas deben ir ante la Comisión de Presupuesto de la Asamblea Nacional para justificar sus fondos— inició en serio el lunes pasado, luego de la intervención ante tal comisión del ministro de Economía y Finanzas, Héctor Alexander, quien aprovechó el escenario para defender su gestión económica del país.

En ediciones anteriores de esta columna, hemos presentado un repaso general del nuevo presupuesto, analizado su estructura legal y financiera y hecho un análisis histórico para entender cómo y cuánto estarán aumentando los dineros de las principales instituciones nacionales .

En la última entrega entramos en el detalle de la presentación de Alexander ante la Comisión de Presupuesto, donde reveló varios de los cambios importantes que se estarán haciendo.

Las vistas

Las vistas consisten en alrededor de seis instituciones diferentes presentándose cada día —tres en la mañana y tres en la tarde— ante la Comisión de Presupuesto de la Asamblea para defender los fondos asignados, o incluso pedir más.

Se espera que este proceso continúe hasta la última semana de septiembre, con el presupuesto tradicionalmente aprobado y publicado a finales de octubre o inicios de noviembre.

La excepción notable más reciente fue aquella del presupuesto de 2019, que no fue emitido sino hasta diciembre de 2018.

El proceso de las vistas inició con el Consejo Nacional del Sistema de Ahorro y Capitalización de Pensiones de los Servidores Públicos (Siacap) y en lo que va hasta ahora, la Comisión de Presupuesto ha escuchado ya de las distintas superintendencias, el Registro Público y el Tribunal Electoral, entre otras entidades.

Como un breve apartado, cabe destacar la vista presupuestaria del Tribunal Electoral.

En ella, el magistrado de esa entidad, Alfredo Juncá, reconoció los temores que existen de que se puedan cometer irregularidades o incluso un fraude durante la elección de 2024, diciendo abiertamente que “no va a ser éste ni ningún otro proceso donde yo tenga participación, donde se van a robar una elección. Eso no va a pasar”.

Tal declaración fue en respuesta a una pregunta por el diputado Vásquez, participante asiduo de las vistas presupuestarias y, en algunos casos, el único que cuestiona a las distintas autoridades que se presentan ante la Comisión de Presupuesto.

Por este motivo, resulta relevante escuchar las advertencias elevadas por Vásquez sobre el presupuesto en el pleno de la Asamblea Nacional.

Poda de artículos

¿Qué dijo Vásquez?

Sus palabras exactas: “Nos encontramos con un proyecto de presupuesto que su parte dispositiva, es decir, los artículos que regulan el uso del presupuesto, tienen más de treinta artículos menos que todas las leyes anteriores”.

Tal eliminación de artículos, según Vásquez, podría causar la proliferación de “excesos que aún hoy con las leyes actuales , en el pago de viáticos, en la contratación de consultorías, en la contratación de celulares pagados por el Estado, escoltas, gastos de representación, salarios, acciones de personal [y] contratos multianuales”.

Los números de Vásquez son ciertos. El presupuesto vigente, de 2023, tiene en total 364 artículos. El de 2022 tenía 363 artículos.

El proyecto de presupuesto para 2024 tiene 318.

Cantidad y calidad

Una disminución numérica de artículos en una ley no necesariamente implica una debilitación de la misma, por lo que hay que ver precisamente qué es lo que se está eliminando y dónde.

La respuesta es que la reducción de artículos responde a un reemplazo total del texto del Título Ocho de la ley presupuestaria, en comparación con versiones anteriores.

Para referencia, los primeros siete títulos del presupuesto son renglones con cifras. Por ejemplo, el título segundo corresponde al Gobierno Central con sus dineros asignados y el título tercero a las instituciones descentralizadas.

Es en el título octavo que pasamos a palabras, ya que éste contiene las Normas Generales de Administración Presupuestaria (NGAP).

En una nota anterior, vimos que no hay una ley general de presupuesto, más allá de lo que dice la Constitución, por lo que el Órgano Ejecutivo tiene bastante flexibilidad en cómo compone cada versión.

A pesar de esto, las leyes de presupuesto son bastante similares de año en año, quizás con pequeñas variaciones respondiendo a cambios en gobierno y ministros de economía, pero en general apegándose a la misma estructura.

Pero en este proyecto de 2024, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) estaría haciendo un fuerte uso de la flexibilidad que le permite la Constitución, alterando radicalmente las NGAP, las cuales quedarían muy distintas a la forma tradicional.

Detalles de la reforma

No hay punto de comparación: todo cambia.

De tan solo un título operativo —el octavo— pasamos a tres, al incorporar dos títulos operativos más, el noveno y el décimo.

El título octavo del proyecto para 2024 se lee como una nueva versión de las NGAP.

Por ejemplo, esta versión empieza con trece definiciones, entre ellas, “política fiscal” y “fondos públicos”, cuando en ninguna de las últimas versiones de los presupuestos se habían incluido definiciones del todo.

Además, se expande la cantidad de principios presupuestarios de seis a 21.

Bajo el proyecto, se eliminan los principios de legalidad y de eficacia.

En reemplazo, se introducen aquellos de equidad y de multianualidad —es decir, el MEF debe considerar los cinco años siguientes al elaborar sus presupuestos anuales.

Adicional, se establecen nuevos lineamientos generales para el gasto.

Uno de ellos es aquel de “valor por dinero”, el cual exploraremos a fondo en una nota posterior, ya que muchas de las nuevas NGAP dependerán de tal concepto.

El siguiente título, el noveno, discute la modernización presupuestaria, algo que no se había contemplado en ninguno de los últimos presupuestos aprobados.

Aquí se presenta el concepto de “presupuesto por resultados” dando como definición que se trata de una forma de articular el presupuesto “con los instrumentos de planificación para el financiamiento [...] de las políticas públicas”.

No obstante, cualquiera definición a detalle del concepto de “presupuesto por resultados” quedaría relegada, según el proyecto, a un futuro reglamento.

Y vale la pena decir que, hasta ahora, no hay tradición alguna de que se reglamente la ley de presupuesto. Sería algo completamente novedoso.

Una norma para gobernar a todas

El título décimoes el más extraño de todos.

El mismo contiene legislación sobre el proceso de elaboración del presupuesto, incluso estableciendo las etapas del mismo y definiendo cuáles son las competencias de la Comisión de Presupuesto de la Asamblea.

Resulta extraño este título porque parece tener como premisa que la ley de 2024 regulará todos los otros presupuestos que vengan después, en un intento de restringir de antemano la forma en la que el MEF ejecutará el proceso presupuestario a futuro.

Pero, precisamente porque el proceso es regulado por la Constitución, nada impide que la siguiente legislatura que venga después de las elecciones de 2024 deseche estas reformas.

Ahora bien, no bastará con aprobar una nueva ley de presupuesto, sino que la próxima Asamblea tendría que derogar esta versión de la ley también, para así deshacer los parámetros que establece.

Cabe agregar que este título —el décimo— también contiene la creación de un Comité Técnico de Administración Presupuestaria, encargado de refinar los detalles de la nueva regulación del uso del dinero, además que se postula la creación de un portal digital de transparencia para compartir los detalles de tal uso.

Lo que quedó por fuera

Al ser un cambio radical de la ley, el nuevo presupuesto descarta la estructura vieja, y con ella, varios artículos que regulaban de forma precisa el uso de los fondos públicos.

Entre los artículos que quedan en el piso del cuarto de edición están el viejo artículo 278 que regula la escala salarial, el 279 que controla los pagos de vacaciones, el 289 que codifica el sobretiempo, el 290 que limita los viáticos, el 298 que gira en torno a la entrega de celulares a funcionarios y el 320 que restringe los traslados de partida.

Al adoptar una nueva versión del presupuesto, estas pequeñas pero importantes consideraciones se desvanecen ante la gran estructura y visión general de la nueva arquitectura presupuestaria.

Queda al tiempo decir si será extrañada la vieja.