Informe de la OIT: Sub-sistema solidario costará $7,500 millones en 2050

Ciudad de Panamá, Panamá/A partir del agotamiento de las reservas de la Caja de Seguro Social (CSS) el próximo año, de no hacerse algo, el aporte que deberá pagar anualmente el Tesoro Nacional para mantener al sub-sistema solidario del Fondo de Invalidez, Vejez y Muerte crecerá hasta los $7,500 millones en 2050, para luego comenzar a descender. Esto, según el informe de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) que circuló ayer la CSS.

Tal informe es el resultado de un proceso de estudio y análisis por parte de la OIT, según sus propios parámetros, de las cifras de la CSS, entidad que la OIT criticó en el reporte por su falta de actualización tecnológica, previsión estratégica y sentido de relevancia. La OIT usó como referencia los datos de la CSS correspondientes a 2019, pero también tomó en consideración cifras de 2020 y 2021, para compensar los efectos de la pandemia.

Según tal análisis, el sub-sistema solidario, o como le llama la OIT, el Sub-sistema Exclusivo de Beneficio Definido, necesitará aportes superiores a los $2,500 millones para 2030, lo cual representa un 2.4% del producto interno bruto (PIB) proyectado para ese año. Para el 2040, los aportes tendrán que totalizar $5,500 millones, 3.2% del PIB proyectado.

Esta tendencia al alza de los aportes necesarios seguirá hasta inicios de la década de 2050, cuando comenzará a descender hasta llegar a cero en el 2095.

Una labor titánica

La elaboración del estudio no fue sencilla, según indica la OIT, e inició con la creación de una base de datos completa de las personas vivas afiliadas a los dos sistemas de pensiones, cada una con su historial íntegro. Según el informe, este trabajo “sin precedentes para la CSS, demoró varios meses de intenso trabajo e interacciones permanentes entre los equipos técnicos de la CSS y la OIT”.

Luego de coleccionar “millones de registros de datos”, la OIT efectuó sobre ellos sus procesos estándares de análisis, resultando en proyecciones, desde ahora hasta el año 2095, del tamaño de la población panameña, la cantidad de trabajadores ocupados, el déficit del sub-sistema solidario y el estado financiero del sub-sistema mixto. Este trabajo analítico también permitirá la comparación de las cifras de Panamá a aquellas de los otros países en la región.

Adicionalmente, la OIT detalló una serie de recomendaciones para la CSS que incluyen la modernización de su sistema tecnológico, el desarrollo de su capacidad administrativa y la evolución de sus sistemas de análisis.

Una población que envejece

Según la OIT, “Panamá es uno de los países con mayor envejecimiento en América Latina y el Caribe”, situación causada, en parte, por una reducción rápida de la fecundidad nacional que empezó en la década de 1960. Cuando para esa década, cada mujer tenía alrededor de seis hijos o hijas, hoy día esa cifra va por 2.3 y se espera que llegue a 1.9 en 2050.

Al no nacer tantas personas como antes, a la par que aumenta la expectativa de vida, la proporción de la población mayor a 65 años de edad ha ido en incremento, explica la OIT.

La organización internacional espera que la población nacional alcance las 5.6 millones de personas para 2050, de las cuales 50.3% serían mujeres. Para el año 2095, la población nacional será de 6.5 millones, con una fuerza laboral de 3 millones.

Aunque la OIT optó por no dar una recomendación sobre las edades de jubilación en su reporte, si notó que cuando para 1950, la esperanza de vida al nacer era de 52 años para los hombres y 54 años para las mujeres, ya para 2020 era de 76 años para los hombres y 82 años para las mujeres. Para 2050, se espera que sea de 80 años para los hombres y 86 años para las mujeres.

La interpretación de estos números debe quedar en manos de una discusión tripartita, recomienda el informe, entre los sectores labor, capital y gobierno, poniéndose la OIT a disposición para revisar el posible impacto de cualquier reforma a través de sus procesos de análisis.

El costo de la informalidad

Lo que sí recomienda la OIT es tomar en cuenta un factor importante de riesgo: el empleo informal.

Según la entidad, “la tasa de informalidad laboral, definida como la cantidad de ocupados en empleos informales sobre el total de ocupados, mostró un período de descenso desde el año 2004 hasta el año 2011, donde encontró un mínimo y luego creció de forma relativamente continua hasta el año 2021”.

Tal crecimiento es una “tendencia preocupante” ya que debido a la correlación de la tasa de informalidad con el “deterioro de la base de financiamiento” de las jubilaciones, “el país corre con el riesgo de una profunda afectación de la sostenibilidad económica del sistema de pensiones, que podría alcanzar niveles críticos”, por lo cual resulta necesario tomar “medidas de intervención política para revertir esta tendencia”.

Esta informalidad se traduce en una caída en la relación entre los cotizantes activos con respecto a la fuerza de trabajo ocupada, conocida como la cobertura contributiva. “Este indicador ha sufrido un retroceso importante,” explica el reporte, ya que “en el 2011 la cobertura era de 68.8%” pero “fue de 59.8% en 2019”.

Esto, según la OIT, se debe al “limitado crecimiento en la cantidad de cotizantes activos”, en parte, debido a la informalidad: la cantidad de cotizantes activos creció a una tasa promedio anual de 1.6%, cifra “por debajo del promedio de crecimiento de la fuerza de trabajo ocupada de 3.1%”.

Una historia de dos sub-sistemas

Según la OIT, todas las personas que cotizan ante la CSS, o que reciben una pensión de ella, están en uno de dos programas: el Sub-sistema Exclusivo de Beneficio Definido (SEBD) o el Sub-sistema Mixto (SM).

El SEBD, también conocido como el sub-sistema solidario, está cerrado, ya que desde enero de 2008 no se inscriben más afiliados en él. Ésta es la razón de su destino deficitario y también la razón por la cual cesará de existir en 2095. La característica fundamental del SEBD es que todos quienes cotizan en él, aportan a un fondo común, del cual se pagan todas las pensiones.

La OIT criticó la gestión por parte de la CSS del SEBD, en particular su sistema contable, el cual “crea una sobre-valoración de la reserva legal”, deficiencia que “se vincula con una falta de capacidad histórica de la CSS para distribuir los ingresos entre riesgos”.

Esta sobre-valoración de la reserva legal resulta importante, ya que el SEBD “ha entrado en una etapa donde los flujos de ingresos anuales no alcanzan a cubrir los gastos anuales y, por lo tanto, es a partir de ahora donde comenzarán a utilizarse las reservas legales disponibles con mayor frecuencia”.

El número de beneficiarios del SEBD, según los cálculos de la OIT, llegará a su máximo en el año 2055 con 524 mil beneficiarios en total, para luego comenzar a caer. Mientras tanto, el máximo de cotizantes del SEBD ocurrió en 2022, con la cantidad llegando a cero en el 2065.

Es el SEBD el cual requerirá de $7,500 millones en 2050 para financiar su presupuesto de gastos por $8,100 millones, con ingresos de $651 millones.

Por su lado, el SM es el único sub-sistema abierto que recibe nuevos afiliados. En él, las personas pagan a dos fondos: primero, un pago a un fondo común, cuyo monto es calculado sobre los primeros $500 de salario, y segundo, un pago a un fondo individual, cuyo monto es calculado sobre el excedente a esos primeros $500.

Para 2010, el SM tenía 198 mil cotizantes activos. En 2019, se llegó hasta los 556 mil. Pero, la pandemia impactó este número de forma negativa, cayendo a 487 mil personas en 2020. La OIT espera que el SM tenga 1.5 millones de cotizantes activos para 2050 y 1.8 millones para 2095.

Esta relación entre aportes y cotizantes crecientes del SM implica que durante el próximo siglo, sus ingresos superarán sus gastos, proyectando la OIT un superávit de $1,322 millones para 2030, $3,136 millones para 2050 y $4,595 millones para 2095.

Es por este motivo, la diferencia entre el déficit del SEBN y el superávit del SM, que organizaciones como el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados han pedido combinar ambos programas, financiando las pérdidas del primero con los ingresos y las reservas del segundo.

Sobre la estructura del SM, la OIT criticó que el monto límite de $500 para aportar al fondo común no está atado a algún indicador de crecimiento o inflación, sino que es un monto nominal, por lo que su valor relativo “caerá inexorablemente en el futuro” y por lo tanto la “función solidaria dentro del sub-sistema tenderá a minimizarse conforme el sistema madure”.

Adicionalmente, y quizás lo más sorprendente, es que la OIT reveló que “la CSS no lleva una contabilidad financiera individualizada y precisa de la conformación de la cuenta individual con un valor cuota visible, ni de su variación en el tiempo conforme cambian las condiciones del mercado de capitales que afecta el valor de las participaciones individuales”. En vez, la CSS opera las cuentas del SM “como un régimen de cuentas nocionales o virtuales”, lo cual explicaría la incapacidad de la entidad de ofrecer reportes detallados a los cotizantes del SM.

Recomendaciones a futuro

El reporte de la OIT es un detallado diagnóstico de la estructura administrativa y financiera de la CSS, entidad que ve su trabajo obstaculizado, en parte, por “una escasa inversión institucional, los vacíos en los sistemas de información y la ausencia de una visión de largo plazo en relación con el desempeño” del Fondo de Invalidez, Vejez y Muerte, que incluye al SEBN y al SM.

Esta falta de inversión, información y visión causa que la CSS no pueda ver “con claridad el nivel de importancia relativa” de este fondo. Un ejemplo de las consecuencias de esta opacidad analítica es que las cuantías de reserva que necesitará el SEBN han sido “subestimadas en niveles sorprendentemente elevados y críticos”.

Esta situación generará un fuerte peso para las finanzas públicas ya que “el desafío fiscal asociado es de gran magnitud y requiere intervenciones urgentes de corto plazo y soluciones duraderas y contundentes para el largo plazo”.

Sobre la posible unificación del SEBN y el SM para enfrentar el déficit del primero, la OIT no emitió recomendaciones, aunque sí indicó que el destino de un fondo está atado al otro, ya que los pagos que necesitará el SEBN crearán “una presión fiscal que condiciona la sostenibilidad del sistema panameño de pensiones en su conjunto”.

Sobre la estructura administrativa de la CSS, la OIT recomendó que la misma revise la definición de roles tanto del Departamento Actuarial como de la Junta Técnica Actuarial, departamentos que hoy día estarían retrasando la operación financiera de los fondos administrados, limitando su capacidad de generar ingresos.

Finalmente, la OIT también recomendó, entre otras cosas, que la CSS desarrolle “una estrategia de extensión de la cobertura” contributiva, a la par que automatiza “los procesos de captura y validación de la información de afiliados y cotizantes activos”.