¿Cuándo empezó Panamá a caminar hacia la crisis en su sistema de pensiones?

Llegó el informe de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre el programa de seguridad social panameño. La espera del documento pausó en diciembre pasado el ya accidentado “diálogo” por la Caja de Seguro Social (CSS) que inició el gobierno de Laurentino Cortizo en 2021, el cual, tras meses de ires y venires, no hizo más que aumentar la desconfianza de los trabajadores para con el gobierno.

El amplísimo diagnóstico del organismo tiene muchas aristas y merece un continuo análisis profundo que sobrepasa la inmediatez de estas líneas. Pero la esencia del documento plasma la necesidad de un diálogo amplio e inclusivo que vaya mucho más allá de medidas a corto plazo que inyecten “fondos frescos” –como calificara el exsubdirector de la entidad Francisco Bustamante – al Subsistema Exclusivo de Beneficio Definido (SEBD), el que comúnmente llamamos solidario.

Como era de esperarse, el organismo no entró en valoraciones políticas ni se aventuró a proponer soluciones al problema de la extinción de las reservas del SEBD. Pero abordó extensamente las causas de la crisis del sistema de pensiones en su conjunto, anotando la importancia de soluciones a largo plazo, además de los riesgos de no hacerlo.

Entre las conclusiones más destacadas del informe de la OIT se pueden rescatar los “errores cruciales” que tuvo la reforma al sistema de pensiones que se llevó a cabo en 2005 durante el gobierno perredista de Martín Torrijos. Allí se subestimó “en niveles sorprendentemente elevados y críticos” los montos que debía transferir el Estado para costear la migración del SEBD al Sistema Mixto con componente de beneficio definido (el costo de transición), calculándolos solo hasta 2060, cuando en realidad esa necesidad de fondos se extendería hasta 2090 por lo menos.

Otro error importante que la OIT atribuye al diseño del nuevo sistema en 2005 es que el tope de cotización de 500 dólares mensuales fijado para el componente de beneficio definido (la parte solidaria del Sistema Mixto) no se indexó, es decir, que no se actualizaría a los precios corrientes, lo que desmejoraría con el paso de los años el poder adquisitivo de los pensionados. Encima de eso, en su conjunto, por la maduración natural de la población, no se consideraron entonces las “respuestas continuas de intervenciones de política para adaptar su funcionamiento a un entorno demográfico, económico y del mercado laboral que cambia sin parar”. Como consecuencia, la OIT plantea que a partir de la década de 2050 el Sistema Mixto no será capaz de cubrir las prestaciones de su propio componente solidario.

Contextualizando lo anterior, el informe plantea que la masa salarial que cotiza en el sistema mixto “caerá inexorablemente en el futuro”, y que como ésta es la base de financiamiento, su función solidaria tenderá a minimizarse a medida que madure el sistema. El informe incluso invita a responder si esto era un “efecto buscado” cuando se diseñó en 2005.

Por otro lado, el informe también pone el dedo en la llaga de la informalidad, algo que de no atenderse con urgencia, amenazaría la sostenibilidad del régimen del IVM con un “alto costo social”. Adicionalmente, llama a la entidad social a atender “integral y contundentemente” los procesos relacionados a la afiliación, recaudación, inspección, control contributivo y contable. En esa misma línea, subraya la necesidad de un registro de las cuentas individualizadas, mismas que ahora habitan como cuentas virtuales. Esto también fue un hallazgo importante del informe de la Junta Técnica Actuarial.

La crisis era previsible, advierte la OIT. “La reducción progresiva de los cotizantes activos, y por tanto de los ingresos por contribuciones, el agotamiento en el 2024 de la reserva total del SEBD y el incremento acelerado esperado en la cantidad de nuevas pensiones, creará una fuerte presión en el financiamiento del creciente gasto del SEBD”. El déficit operativo anual máximo se alcanzaría en 2050 con unos 7,500 millones de dólares.

Los caminos a explorar para dotar de los fondos necesarios al sistema que languidece están entre “la redefinición del fideicomiso actual, o el incremento de las transferencias o a través de otro instrumento alternativo que se defina”. Y teniendo en cuenta que, según el Convenio 102 de la OIT –al cual Panamá no se ha adherido aunque le aplicaría el principio de sumisión según expertos– el SEBD requerirá "financiamiento estatal hasta su total extinción, que solo ocurrirá aproximadamente en la década de 2090”. Además, la tasa de reemplazo del Sistema Mixto caería en menos del 40%, muy por debajo de lo establecido en dicho convenio de la OIT, que establece los parámetros de la seguridad social en los países.

Para el economista Felipe Argote, el informe de la OIT es de impresionante calidad: “no se cuánto se pagó pero vale cada centavo”. La información es relevante y está bien estructurada, propone un modelo de análisis coherente y las conclusiones son muy buenas, piensa el también catedrático.

Rescató que el informe no tenga una receta de “cuanto teníamos que poner empresarios y cuánto los trabajadores”, porque, afirma Argote, al final lo que debe hacerse primero es “pensar la filosofía del sistema de pensiones que necesitamos para nuestro país, pero con los principios que plantea la OIT: solidaridad, equidad y universalidad. Esto deja por fuera evidentemente el sistema de cuentas individuales", de acuerdo al economista.

Lo único malo del informe –dice Argote- es la mención a la mesa de diálogo actual. Piensa que hay que reestructurarla y abrir una nueva donde “no estén los partidos políticos y los diputados disfrazados de grupos minoritarios”.

En análisis de Alexander Bernal, un financista que ha estudiado el sistema de pensiones panameños para su tesis, las conclusiones de la OIT pueden resumirse así: “la administración de la CSS es pésima; el problema va más allá de la CSS; la crisis del seguro social es un problema de diseño y negligencia causado por la reforma de 2005; las pensiones son demasiado bajas y que el IVM ignora las inequidades de género".

Siendo así, Bernal piensa que el diagnóstico del “problema de diseño” en la reforma del 2005 es clave porque “las responsabilidades de promover el empleo formal y los cambios de leyes recaen en el Gobierno Central y en la Asamblea Nacional”.

En contraste con otros expectantes, Bernal sí anticipaba que el organismo solo hiciese recomendaciones y no una propuesta de reforma estructural. Tras dos años investigando el tema, nota que el organismo “se muerde la lengua cuando se les invita a procesos de diálogo”.

En otras palabras, “la OIT sólo prestará su capacidad técnica”, concluye Bernal.

Puesto el informe técnico en el debate público -a diferencia de la primera reforma de 2005- la solución a la crisis del sistema solidario dependerá también del capital político de otros actores, no solo del gobierno.