Emisión de pagarés al Fondo de Ahorro de Panamá: ¿Una deuda para saldar otra?

Ciudad de Panamá, Panamá/Un tema que generó múltiples cuestionamientos fue la revelación de que la administración pasada mantenía pagos adeudados al Fondo de Ahorro de Panamá (FAP) desde 2018, que ascendían a la impresionante cifra de al menos $1,300 millones de dólares.

En un principio, se intentó eliminar esta deuda a través de un proyecto de ley que proponía reformar el artículo 3 de la Ley 38 de 2012, la cual creó el FAP, en el que se establece los recursos que lo constituyen. 

El proyecto fue presentado por Héctor Alexander durante su mandato como ministro de Economía y Finanzas, ante la Asamblea Nacional, en donde se incluía un artículo que indicaba que, "a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, con la nueva regla de acumulación dispuesta en el numeral 1 del artículo 3 de la Ley 38 de 2012, quedan extinguidas las obligaciones de aportes del Estado panameño al FAP amparadas bajo la Ley 51 de 2018, para las vigencias fiscales 2020 a 2024".

Además, el proyecto buscaba eliminar el punto 2. Sin embargo, la iniciativa no prosperó en el pleno. Como resultado, el Gobierno Nacional, liderado en ese momento por el expresidente de la República, Laurentino Cortizo; decidió emitir pagarés para saldar la deuda. TVN-2.com conversó con el economista y docente Raúl Moreira para entender las implicaciones de esta nueva fórmula en la economía panameña y conocer en qué consiste exactamente.

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¿Qué es el FAB?

El Fondo de Ahorro de Panamá fue creado mediante la Ley No. 38 del 5 de junio de 2012. Su objetivo principal es establecer un mecanismo de ahorro a largo plazo para el Estado panameño, así como un sistema de estabilización para situaciones de emergencia y desaceleración económica.

Este fondo debe recibir los excedentes generados por la Autoridad del Canal de Panamá (ACP), tras su ampliación en 2016, además de otros ingresos. La Ley N°38 también modificó la Ley N° 34 de 2008 sobre Responsabilidad Social Fiscal. Asimismo, la Ley No. 38 derogó la Ley No. 20 del 15 de mayo de 1995, que establecía el Fondo Fiduciario para el Desarrollo, sustituyéndolo en todos los aspectos jurídicos.

Con el tiempo, el Fondo de Ahorro ha experimentado varias modificaciones, siendo la más reciente la Ley No. 51 del 10 de octubre de 2018, que modificó cuatro de sus artículos.

Moreira explicó que, según la legislación del Fondo, si la contribución realizada al Tesoro Nacional por parte de la ACP supera el 2.5% del PIB, la mitad de esa contribución debe destinarse al FAP. Además, desde abril de 2020, se implementaron ajustes que establecen que el 50% de estos aportes que excedan el 2.25% del PIB deben ser entregadas al FAP.

"Adquirir una deuda"

Moreira señaló que los pagarés son un instrumento mediante el cual se reconoce una obligación pendiente y el Estado se compromete a cancelar en un plazo determinado, más los intereses correspondientes por el tiempo de espera. Este mecanismo se ha utilizado en tiempos muy difíciles de la historia económica de Panamá.

De acuerdo con el Decreto 27 del 24 de abril de 2024, publicado en la Gaceta Oficial, se establece que los aportes correspondientes a 2018 y 2019, que suman 31.90 millones de dólares, serán pagados por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) utilizando ingresos extraordinarios del año fiscal 2024.

El saldo restante de 1,272.37 millones de dólares, correspondiente a los aportes de 2020 a 2023, así como los intereses acumulados de $690.157 millones, será cancelado mediante pagarés emitidos por el MEF a favor del FAP. Según el experto, "lo ideal hubiera sido que los ingresos corrientes del Estado se hubieran utilizado para cancelar esa deuda. Sin embargo, en estos momentos, los ingresos del Estado no son suficientes para cubrir una deuda de tal magnitud con ingresos corrientes".

A su vez, también indicó que otra opción habría sido declarar una excepción debido a la pandemia de COVID-19 para evitar el pago del aporte, como lo permite la Ley. No obstante, se optó por utilizar esta fórmula que implica una "deuda".

Para el docente, esta deuda es distinta a otros mecanismos similares, como la emisión de bonos para saldar el compromiso con el Fondo. A pesar de que el interés acordado para estos es de 7.45%, lo cual es menor en comparación con los intereses de hasta 8.25% que se aplicaron en emisiones anteriores de deuda por parte del Gobierno, se espera un ahorro en el costo del financiamiento.

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Impacto económico y justificación

En palabras del economista Moreira, “efectivamente, se está generando más deuda, que se suma a los cerca de 50 mil millones de dólares que tiene el Gobierno y que esta administración deberá cancelar. Esto ocurre en un contexto en el que las finanzas del Estado son bastante complicadas”.

Agregó que, en ese escenario, el pago de esta cifra millonaria afectará, de alguna forma, la capacidad del Gobierno para atender las necesidades de la población y otros compromisos. Manifestó que, aunque era necesario saldar este compromiso, el mecanismo elegido podría haber generado algún tipo de ahorro. No obstante, sigue siendo una deuda.

Sobre este mecanismo, el exviceministro de Economía y Finanzas, Carlos González, explicó en su momento que estos pagarés permitirán capitalizar gradualmente estos documentos.

"En conjunto con la Junta Directiva del Fondo de Ahorro de Panamá y las autoridades entrantes, se acordó una fórmula que permitirá a esta Administración ahorrar la capitalización del Fondo y casi que duplicarlo previo a que finalice dicha administración", dijo González en pasadas declaraciones.

Por otro lado, en su momento también se cuestionó al exministro Alexander si se habían utilizado estos fondos por parte de dicha administración gubernamental, a lo que contestó en pasadas declaraciones que "Nosotros no hemos tocado el Fondo. Había una Ley que permitía que nosotros pudiéramos extraer todos los recursos del Fondo, si nosotros hubiéramos querido, pero no lo hicimos”, expresó González.

En palabras de Alexander, “cuando se estuvo discutiendo en una época de la pandemia (…) a mí me tocó contactar a la Asamblea y decir que todos los fondos o recursos que se sacan del fondo, tendrán que ser repuesto. Existe una fórmula en la Ley del Fondo de Ahorro, donde, en un momento muy difícil para nuestro país - independientemente de los 105 millones que se pasaron - en vez de nosotros poder estar haciendo recursos del fondo, (...) el Gobierno para el año tenía que pasar recursos, era muy limitado y realmente lo necesitaban al Fondo de Ahorro".

Manifestó que “en los momentos más difíciles por lo que nosotros hemos atravesado, íbamos nosotros a tener que estar ahorrando, cuando las cosas tienen que ser reversa como en los hogares”. Para el exministro, era muy complicado que, en un tiempo donde se requería recursos para hacerle frente a un problema, resultaba que “nosotros vamos a tratar de obligarnos a esforzarnos a tener que ahorrar más, eso es todo lo que ha pasado”.