¿Qué es el valor por dinero? Un nuevo concepto del presupuesto para 2024

Ciudad de Panamá, Panamá/El proyecto de presupuesto para 2024 cambia por completo las reglas presupuestarias del país, presentando nuevos conceptos para la ejecución financiera del Estado, entre ellos, el “valor por dinero”. ¿Qué significa esta frase y qué implicaciones tiene para el gasto público? Veamos.

Contexto

Como detallamos en una nota anterior de esta columna, el proyecto de presupuesto para 2024 es radicalmente diferente a las versiones aprobadas por la Asamblea Nacional durante las últimas dos décadas.

La sección cualitativa del presupuesto —una colección de principios, límites al gasto y reglas de expendio con una duración de un año— será reemplazada por una ley marco de presupuesto, capaz de gobernar el mismo proceso presupuestario y con una duración multianual.

Hasta ahora, la ley de presupuesto ha sido el resultado de un proceso que obedece la intención y el estilo del ministro de Economía y Finanzas de turno.

De aprobarse como está el proyecto de presupuesto para 2024, el proceso ahora será el resultado de la ley. Es decir, los ministros futuros tendrán que obedecer la forma que será establecida en el presente.

Según detallamos en la nota anterior, la aprobación de esta nueva ley marco de presupuesto podría generar preguntas para la Corte Suprema de Justicia como: ¿debe la nueva administración electa derogar la ley de presupuesto de 2024 para poder elaborar la de 2025 a su manera? Y ¿puede siquiera haber una ley marco considerando que la Constitución establece que el presupuesto tendrá carácter anual?

Nuevos conceptos

A pesar de los cuestionamientos constitucionales y la posible intromisión de un ministro de Economía saliente sobre el estilo e intención de uno entrante, la nueva ley marco presentaría varios conceptos novedosos para la elaboración del plan financiero del Estado.

Dos que exploraremos en notas posteriores son el “presupuesto en base a resultados” y el “marco presupuestario de mediano plazo”.

El primero reemplazaría el formato actual de darle montos fijos o en aumento cada año a las instituciones públicas, flexibilizando el gasto público para lograr metas específicas. Y el segundo incorporaría la previsión de los próximos cinco años a la planificación del año siguiente, quizás chocando contra el mandato constitucional de un carácter anual.

En esta nota nos enfocaremos en uno de estos conceptos novedosos, uno que a primera vista puede parecer sencillo pero de hecho está cargado con una larga historia interpretativa: el valor por dinero.

Tal concepto está incluido en el primero de los nuevos lineamientos generales del proyecto de presupuesto para 2024 y es la primera vez que la frase es mencionada en una de estas leyes.

Orígenes

El concepto es inicialmente anglosajón: value for money (o VFM).

Aclaramos que el concepto no se refiere a valorar el dinero o al valor del dinero, sino que trata sobre el valor —tangible o psicológico— que se recibe a cambio de una determinada suma de dinero.

El diccionario de inglés de Oxford define el valor por dinero como “la sensatez del costo de algo en vista de su calidad percibida; algo que vale la pena el dinero gastado; suficiente retorno por pago o esfuerzo”. Por su lado, el diccionario estadounidense Merriam-Webster lo define como “cosas vendidas a buen precio”.

Quizás aquí surge la pregunta de por qué importa un concepto como éste.

La respuesta yace en otra pregunta: ¿habría podido un ministro de Economía panameño contratar con una empresa como Odebrecht de haber estado restringido por el concepto de valor por dinero, más aún si se prueba en el juicio de la empresa que se habrían pagado importantes sobre-costos por sus obras?

Según el análisis de textos históricos de Google Books, el concepto de valor por dinero emerge alrededor del año 1730, sugiriendo una posible relación con el colapso de la burbuja especulativa de la Empresa Británica del Mar del Sur, la cual estalló en 1720, resaltando la importancia de la sensatez detrás del costo de los bienes.

De hecho, fue el estallido de esa burbuja accionaria y el colapso de tal empresa la que llevó al inicio de la discusión abierta de los presupuestos ante el poder legislativo, como un intento del ministro de finanzas británico Robert Walpole de recuperar la confianza social a través de los números públicos.

Por su lado, la ciencia económica como la entendemos hoy día no se comenzó a cuajar sino hasta la década de 1770, cuando el profesor escocés de filosofía moral, Adam Smith, publicó La Riqueza de las Naciones, abriendo el campo al pensamiento sobre la especialización y la productividad.

Smith trabajaba bajo una concepción diferente del valor a la que predomina hoy día. Para el profesor, el valor de una cosa tenía dos caras: su valor de uso —o utilidad— y su valor de intercambio —o precio.

Tal doble consideración del valor sugiere el concepto de valor por dinero, es decir, balancear la utilidad del bien contra el precio a pagar.

No será hasta cien años después, en 1870, que cambiará de forma radical la concepción del valor al surgir el concepto de utilidad marginal, rompiendo los esquemas fijos de precio, abriendo las puertas al mundo de los mercados financieros modernos.

Desarrollo

Luego de emerger dentro de un contexto de inestabilidad financiera y de crisis en la confianza pública, el concepto de valor por dinero tuvo una circulación bastante tenue por el próximo siglo y medio, apareciendo aquí y allá de forma esporádica.

Su uso durante el Siglo 19 se veía principalmente en proyectos de gran escala, como la construcción de ferrocarriles. Los accionistas e inversionistas de estos proyectos exigían auditorías de valor por dinero para ver si los administradores de verdad estaban recibiendo la utilidad necesaria a cambio de sus enormes pagos.

De la industria de los ferrocarriles, el concepto y la práctica saltó a los sectores próximos de la banca y los seguros, quedando allí latente por el resto de ese periodo.

Todo cambió en el Siglo 20.

Durante y después de las dos guerras mundiales, la utilización del concepto se disparó, llegando a su nivel de circulación más alto cerca del año 2000, cuando estalló otra burbuja: el dot-com boom, el primer frenesí especulativo del Internet.

A lo largo de todo ese siglo, su uso se consolidó dentro del servicio militar y civil británico y en las altas esferas de mando en Estados Unidos. Desde allí, fue proyectado al resto del mundo.

Y a través de esa consolidación, el concepto ha sido explorado y desarrollado, generándose detalladas explicaciones de qué implica recibir valor por dinero.

Por ejemplo, según la Escuela de Economía y Ciencias Políticas de Londres (LSE), “el valor por dinero usualmente es expresado en términos de buscar ahorros (una administración cuidadosa de los recursos disponibles), eficiencia (ofrecer el mejor nivel de servicios por menos) y efectividad (ofrecer el servicio correcto) para lograr las metas deseadas y maximizar el beneficio de esas metas”.

En ese sentido, este concepto es totalmente opuesto a la noción presupuestaria corriente de Panamá de que los presupuestos ministeriales deben aumentar cada año o que cada entidad debe ejecutar la totalidad de su presupuesto. De hecho, hoy día el éxito de un ministerio se mide principalmente por su porcentaje de ejecución, tomándose poco en cuenta la calidad de la misma.

Continúa la LSE: “Una demostración exitosa de valor por dinero no está limitada a comprar un servicio o ítem al menor precio posible o de generar ahorros de recursos existentes. La inversión de niveles más altos de recursos (en términos de costo, tiempo o esfuerzo) puede ser justificada por los resultados que provee”.

Debido a esto, la introducción del valor por dinero al presupuesto podría requerir que las instituciones del Estado empiecen a desarrollar estudios de rentabilidad social o económica antes de emprender proyectos de gran escala, práctica que aún no ha sido codificada en el país.

“La habilidad de establecer objetivos, monitorear el desempeño y registrar los resultados es clave al medir el valor por dinero”, concluye la LSE.

Es por esto que el concepto de valor por dinero sirve como fondo para la implementación de ese otro concepto del proyecto para 2024 que ha sido visto como más importante o notable: el presupuesto en base a resultados.

Es precisamente la noción de valor por dinero lo que permite la flexibilidad presupuestaria que lleva al presupuesto en base a resultados, ya que incentiva a las entidades públicas a incluso generar ahorros en el logro de sus metas, más allá de gastar una cantidad fija de dinero asignado cada año.

Perspectivas

En Australia, donde el concepto también se aplica, se habla de cuatro elementos o componentes del valor por dinero. Los tres que ya vimos —buscar ahorros, eficiencia y efectividad— más la ética.

Según los manuales australianos, la clave para buscar ahorros es desarrollar una conciencia sobre el costo de las cosas, además del costo que implican para la hoja de balance pública. La clave de la eficiencia es la toma de decisiones basadas en evidencia o lógica. Y las claves de la efectividad son un enfoque en los resultados y la experimentación e innovación.

Pero, ¿Cuáles son las claves de la ética?

La rendición de cuentas y la transparencia.

Estas dos claves podrían hacer mucho para restaurar la confianza en el sector público panameño —según estudios, hoy en niveles bajísimos— similar a lo que hizo el ministro Walpole en Gran Bretaña después de la burbuja del Mar del Sur.

“La rendición de cuentas y la transparencia son centrales al valor por dinero ya que fortalecen la responsabilidad por los resultados y pueden contribuir a la mejoría continua de los procesos organizacionales,” dice uno de los manuales de gobierno de Australia.

Como vemos, a pesar de ser tres sencillas palabras, el concepto de valor por dinero es uno complejo, que cambiaría de forma relevante los esquemas presupuestarios del país.

Mucho más se podría mencionar.

Por ejemplo, seis determinantes del valor por dinero son: la selección correcta de los bienes, la capacidad del proveedor, el marco gubernamental de objetivos, el costo de la vida total de los bienes, la entrega puntual y el factor de riesgo.

También están algunas de las herramientas del valor por dinero: la participación de las partes interesadas, el uso de indicadores en los presupuestos, el análisis histórico de los mismos, el análisis de costo y beneficio, las encuestas técnicas de beneficiarios y las auditorías de valor por dinero que ya vimos.

Y además están los principales obstáculos al valor por dinero, que son: los proyectos mal diseñados, la implementación subóptima, el monitoreo inadecuado, las debilidades en los procesos de compra, la corrupción y el aprovechamiento ilícito de los bienes.

Todo esto apunta a un concepto redondo y ampliamente desarrollado. Y de ser aprobado el proyecto de presupuesto para 2024, el valor por dinero pasará —por primera vez— a ser parte de la cultura presupuestaria del país.