Deuda pública, de reacción a planificación

Ciudad de Panamá, Panamá/La crisis del COVID-19 causó que, por necesidad, el Gobierno Nacional aumentara la deuda pública para responder a la emergencia, elevando el monto de la deuda del equivalente de 39% del producto interno bruto (PIB) en 2018 a 69% del PIB para el año corriente. Este salto terminó una década entera de una relación deuda-PIB por debajo del 50%, regresando a valores no vistos desde el 2005.

Este aumento es un fenómeno global: el endeudamiento internacional, de países y privados, aumentó por $20 millones tan solo en el año 2020, según cifras del Foro Económico Mundial, principalmente de cara a la crisis sanitaria, elevándose la deuda global total hasta los $226 millones de millones.

No obstante todo esto, la respuesta coyuntural del Gobierno Nacional no es la primera vez que una administración nacional aumenta la deuda pública para satisfacer una necesidad de momento, con la Ley de Responsabilidad Social Fiscal siendo modificada múltiples veces en las presidencias de Martín Torrijos, cuyo gobierno la restableció, Ricardo Martinelli y Juan Carlos Varela. Incluso antes de la pandemia, la relación deuda-PIB ya iba en aumento, con la desaceleración económica expandiendo el peso relativo de la deuda.

Esta creciente dependencia sobre el crédito público, acelerada por la crisis sanitaria del COVID-19, ha puesto a Panamá mucho más cerca del terreno peligroso de una relación deuda-PIB del 77%, cifra que, según el Banco Mundial, pero disputada por otros, indica el momento en que el peso de la deuda comienza a frenar notablemente el crecimiento económico.

Para referencia, nuestro vecino occidental, Costa Rica, tiene una deuda pública de $44 mil millones, equivalente a 70% de su PIB, mientras que nuestro vecino oriental, Colombia, tiene una deuda pública de $175 millones, 65% de su PIB.

Considerando todo esto, ¿cómo está compuesta la deuda nacional y debe Panamá intentar mantener una política pública de crédito, aunque ésta le reste flexibilidad?

Según cifras del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) al cierre de julio, el saldo de la deuda pública nacional era de $42,939 millones, 8.3% más que al cierre de julio del 2021. Del saldo total, $35,476 millones, 82.6%, son debidos a acreedores extranjeros y la diferencia, $7,463 millones, corresponde a la deuda interna.

La mayor parte de la deuda nacional, un 80%, está denominada en dólares de los Estados Unidos, pagando una tasa fija de interés, usualmente una ventaja durante periodos de alta inflación, ya que el valor del dólar al momento de ser pagado es menor que cuando fue prestado.

De la deuda externa, $26,011 millones vienen de la venta de bonos, siendo los más vendidos, los bonos globales con fecha de vencimiento de 2060. La deuda más reciente, emitida en esta forma por el país, es una serie de bonos con vencimiento en el 2063.

¿Cuánto paga Panamá en interés a los tenedores de bonos emitidos en el extranjero?

Durante el 2021, Panamá pagó $1,086 millones —cifra comparable a la entrada presupuestada del ITBMS para ese mismo año— en intereses. Esto representa un 4.8% del valor total promedio de deuda emitida en bonos externos.

Toda esta deuda es de buena calidad, con las tres principales casas calificadoras de riesgo reconociéndole al país el nivel de grado de inversión, pero la creciente equivalencia entre el servicio de la deuda —su pago— y el monto de algunas de las principales entradas de ingresos —como el ITBMS— es precisamente lo que ha generado preocupación entre los acreedores de la nación y tales casas calificadoras.

Recientemente, una de ellas, Standard and Poor’s, advirtió a Panamá que la deuda, cada vez más, se está llevando su entradas fiscales, empujando al país a un mayor ciclo de endeudamiento, ya que necesita de más deuda para cubrir su déficit y cumplir con los pagos de interés. Por esto, la casa calificadora cambió su perspectiva a mediano plazo del país de estable a negativa, sugiriendo que la nación estaría en el camino de perder su grado de inversión.

No obstante, el MEF ha sostenido que Panamá tiene una posición crediticia sólida, tomando en consideración los efectos de la crisis, ya que, aunque el país tendrá que desembolsar al menos $30 mil millones en pago de deuda antes del 2036, después de ese año, la cantidad en pagos cae notablemente, abriendo las posibilidades de financiar la deuda vieja con nueva.

Para referencia, el vencimiento promedio de la deuda externa es de alrededor de 16 años, algo que el MEF considera un plazo holgado, mientras que aquel de la deuda interna es de 4 años.

¿Debe Panamá intentar reducir su relación deuda-PIB nuevamente?

Aún hay mucho debate económico sobre qué significa el indicador deuda-PIB, o si es relevante en la discusión de políticas públicas, el Banco Mundial, al menos, considera que sí debe tomarse en cuenta y debe reducirse de ser posible. Según esta entidad, cada punto porcentual de deuda-PIB superior al 77% reduce por 0.017 puntos porcentuales el crecimiento del PIB, por lo que la deuda debe ser usada de forma cauta.

En el caso de que se deba reducir y reestructurar el peso de la deuda sobre el PIB, ¿Qué reglas se deben seguir para el endeudamiento nacional?

Según el ex-gerente general del Banco Nacional, Rolando De León, el elemento clave es que la deuda esté dirigida a crear valor a nivel nacional, para que la misma se pueda pagar con el retorno del desarrollo. “Definitivamente que la deuda que contrae el Estado panameño tiene que estar destinada a la parte de inversión del presupuesto, porque es la inversión la que genera plazas de trabajos y riqueza”, dice. “Esto se traduce en actividad económica, que es la que ayuda al país a seguir adelante”.

Un ejemplo de inversión que se traduce en retorno es aquella en educación, ya que la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO, por sus siglas en inglés) ha calculado que por cada dólar estadounidense que invierte un país en educación, el mismo puede obtener entre $10 y $15 en crecimiento económico.

Si asumimos que, por lo bajo, $1 invertido en educación genera $10 de retorno económico en una década, una inversión en desarrollo de capital humano de $10 mil millones sobre los próximos cinco años, con un impuesto sobre la renta de 25%, generaría alrededor de $25 mil millones adicionales al año en tributo en 15 años.

De León también considera que el uso de la deuda para financiar el funcionamiento del Gobierno Nacional, en particular el pago de su planilla, no debe convertirse en una realidad permanente. Menos aún se debe normalizar el uso de la deuda para incrementar la planilla. “Aunque se puede entender que hay algunos sectores como educación, seguridad y salud, que necesitan aumentos de personas, por otro lado se está incrementando la planilla en sectores que no se necesitan,” agregó.

Otro punto es que no se utilice la deuda para financiar subsidios temporales. El Foro Económico Mundial, por ejemplo, advirtió recientemente que la serie de subsidios al combustible establecidos posterior a la declaración de guerra en Ucrania no deberían continuar a largo plazo, ya que absorberán fondos que estarían mejor destinados a la construcción de infraestructura pública y provisión de servicios de salud.

Finalmente, un estudio del Banco de Compensaciones Internacionales sugiere que es importante que, como parte de su estrategia crediticia, los países desarrollen su mercado de deuda doméstica. Una de las ventajas de este desarrollo interno es que permitiría a los gobiernos convertir más de los salarios que ganan los trabajadores del país en ingresos públicos, ofreciendo a la par un punto de ahorro para la población para enfrentar la inflación.

¿Podrían estas sugerencias reducir el peso de la deuda pública sobre el PIB? Solo el tiempo lo dirá. Lo cierto es que si Panamá desea continuar con una política de responsabilidad fiscal, como establece su ley, deberá pronto comenzar a recorrer un trecho ya caminado, pero cuyo avance perdió debido a la crisis de la pandemia y la respuesta del Gobierno Nacional a la misma.