Cambiar el límite fiscal: ¿Hacia dónde se van los millones que pagamos en impuestos?

Ciudad de Panamá, Panamá/En este artículo, repasamos los parámetros actuales del límite al déficit fiscal, exploramos la estructura principal de ese déficit en el Gobierno Central y revisamos las cifras de la Caja de Seguro Social (CSS).

Probabilidad

Economistas de la plaza han indicado que es altamente probable que la administración entrante del presidente electo José Raúl Mulino tendrá que modificar nuevamente la ley que establece un techo al déficit fiscal para poder balancear el libro financiero del año corriente.

Esa norma —la Ley 34 de 2008— fue establecida durante el ejercicio de saneamiento de las finanzas públicas previo a la obtención del grado de inversión por Panamá en 2010. Su propósito original era limitar la cantidad de deuda que el Gobierno Nacional podía adquirir. Tal limitación servía tanto para mandar señales al mercado internacional de crédito de que Panamá mantendría sólida su capacidad de repago como para empujar al Gobierno a aumentar sus ingresos corrientes.

Pero las leyes en Panamá resultan bastante maleables, con la Ley 34 siendo modificada ocho veces distintas en los últimos 16 años.

Mientras que la ley original establecía un límite al déficit del 1% del producto interno bruto (PIB) —y una extensión de emergencia hasta el 3%— el techo luego se elevó a 4% en 2014. De ahí se modificó dos veces más. Y en 2020, de cara a la emergencia de la pandemia, el límite se elevó hasta el 10.5%.

Tal reforma de 2020 es la más reciente y todavía es la que rige.

La misma ordenaba cerrar el año pasado con un déficit no mayor al 3% del PIB, cosa que el Gobierno Nacional logró recurriendo a medidas consideradas por las casas calificadoras de riesgo como inusuales e irrepetibles.

Tal reforma de 2020 también ordena cerrar el año actual con un déficit no mayor al 2% —meta nada fácil— y el 2025 con un déficit no mayor al 1.5%, nivel donde se quedaría, medio punto porcentual por encima del límite original.

Para referencia, el PIB nacional estos días se está calculando en cerca de $83,000 millones, por lo que cada punto porcentual vale $830 millones.

Un límite al déficit del 2% significa que el gasto del Sector Público No Financiero —tomando en cuenta un crecimiento económico del 3%— podrá estar alrededor de $1,700 millones por encima de los ingresos del tal sector, diferencia que normalmente es financiada mediante deuda.

Composición

El cálculo del déficit del Sector Público No Financiero no es un asunto tan sencillo, en parte, porque tal sector está compuesto no solo del Gobierno Central, sino también de las instituciones descentralizadas y las empresas públicas, entre otras entidades.

Hay más de 30 instituciones descentralizadas, por ejemplo, la Caja de Seguro Social, la Autoridad Nacional de Aduanas y el Instituto Panameño Autónomo Cooperativo.

Las empresas públicas son más de una decena, incluyendo el Aeropuerto Internacional de Tocumen, la Empresa de Transmisión Eléctrica y la Empresa Nacional de Autopistas.

Para entender un poco cómo se componen los ingresos y el gasto público, veamos las cifras más recientes, aquellas del 2023.

Durante el año pasado, el Gobierno Central logró recaudar alrededor de $6,300 millones en impuestos.

Los componentes más importantes de este recaudo fueron el impuesto sobre la renta —tanto a empresas, empleados e independientes— que generó $2,800 millones, así como el impuesto sobre la transferencia de bienes muebles y servicios, que generó cerca de $1,400 millones.

Vale la pena destacar también el impuesto sobre las bebidas alcohólicas, que generó cerca de $50 millones en 2023. Tal cargo está bajo discusión hoy día luego de que la Asamblea Nacional envió al Órgano Ejecutivo un proyecto de ley que busca aumentar el impuesto para financiar bonificaciones a jubilados.

A lo recaudado en tributo, el Gobierno Central suma sus entradas correspondientes a tasas, derechos y contribuciones. Por ejemplo, el año pasado, la Autoridad del Canal de Panamá pagó al Tesoro Nacional más de $2,500 millones, en concepto tanto de dividendos como de derecho sobre peajes.

El resto del dinero no tributario viene de una variedad de fuentes: la Lotería Nacional de Beneficencia aportó $102 millones, mientras que la Autoridad Marítima de Panamá aportó $95 millones, entre otros.

En total, sumando todas sus entradas, el Gobierno Central logró registrar un ingreso de cerca de $10,500 millones.

No obstante, su gasto fue de alrededor de $13,800 millones, por lo que tan solo el Gobierno Central registró un déficit de $3,300 millones, casi 4% del PIB actual.

¿A dónde se fue el dinero?

Pues alrededor de $4,200 millones se fueron a pagar planilla, la cual se lleva un 40% de los ingresos. Y cabe destacar que esto es solo la planilla del Gobierno Central, sin incluir aún aquellas de las instituciones descentralizadas —como la Caja de Seguro Social— y las empresas públicas.

Otros $3,000 millones se van en transferencias —pagos que hace el Gobierno Central a las otras instituciones del Estado. Es bajo este rubro donde se contabilizan los pagos que debe hacer el Tesoro Nacional al Fondo de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) de la Caja de Seguro Social para mantenerlo a flote.

Y cerca de $4,500 millones se van al pago de la deuda pública. Parte se va a cubrir los intereses —cada vez más elevados de cara al alza del riesgo país— y parte se va a amortizar el capital y reducir el saldo de la deuda.

El restante se va en el pago de materiales, la compra de bienes y la contratación de servicios particulares.

Ésta es la estructura central del déficit fiscal, la cual luego es modulada por la inclusión del resto de las instituciones descentralizadas, las empresas públicas y los gobiernos locales para calcular la cifra del déficit del Sector Público No Financiero.

La caja de Pandora

La principal modulación viene de la Caja de Seguro Social, el ente público más grande del presupuesto general del Estado, con gastos de funcionamiento por cerca de $4,900 millones y de inversión por más de $2,000 millones, generando una salida total de casi $7,000 millones.

Para referencia, el Ministerio de Educación —incluso con su presupuesto robustecido posterior a las concesiones dadas por el Gobierno Nacional luego de las manifestaciones de los gremios docentes— está en alrededor de $5,000 millones, incluyendo funcionamiento e inversión.

La Caja de Seguro Social tiene su propio mecanismo de financiamiento, generando más de $4,000 millones en contribuciones de seguridad social. Pero para poder cubrir su cuenta, requiere recibir hoy día cerca de $500 millones del Ministerio de Salud, cifra que sin duda irá en aumento durante la próxima década.

La CSS debe pagar anualmente más de $2,400 millones en concepto de jubilaciones bajo el Fondo de IVM.

Resultados

Una vez modulamos la estructura principal del déficit con los números de las instituciones descentralizadas, las empresas públicas y los gobiernos locales, tenemos que el Sector Público No Financiero registró en 2023 ingresos por $15,000 millones y gastos por $17,500 millones, resultando en un déficit de alrededor de $2,500 millones, justo cerca del 3% permitido por la Ley 34 de 2008, con todas sus modificaciones.

Aunque la administración entrante inicie inmediatamente su ejecución para reiniciar las operaciones de la mina de cobre en Donoso bajo el plan de “abrir para cerrar”, es improbable que reciba los primeros pagos de este posible nuevo arreglo este año.

Adicionalmente, es probable que la administración entrante no podrá repetir las acciones irrepetibles de ingreso efectuadas por la administración saliente para cerrar el déficit del año pasado, entre ellas, la venta de tierras al Canal de Panamá.

También, el déficit del Fondo de IVM en la CSS comenzará a requerir cada vez más financiamiento por parte del Tesoro Nacional y la disputa sobre si aumentar el impuesto sobre las bebidas alcohólicas es parte de la tensión entre jubilados y Gobierno.

Todos estos elementos indican que la administración entrante de José Raúl Mulino deberá recurrir a más deuda —ahora más cara por el aumento del grado de inversión— para financiar sus obligaciones, escenario que probablemente se verá acompañado de una dispensa en la ley del límite fiscal.

La otra posibilidad es que la nueva administración implemente una fuerte contención del gasto para reducir el déficit, pero tal acción podría chocar con las promesas de más "chen chen".

Lo que sí parece ser cierto, es que la situación actual del déficit requerirá de una reforma fiscal profunda y comprensiva si se desea recuperar la intención original de la Ley 34, aquella de contener la contratación de deuda pública e incentivar al Gobierno Nacional a mejorar sus ingresos corrientes.