Caja de Seguro Social: crónica de una crisis causada

La mesa que formó el gobierno de Cortizo en los albores de su administración para “resolver la crisis de la Caja de Seguro Social” se diluyó casi un año después no sin dejar varias controversias, diagnósticos apocalípticos y algunas propuestas en el camino. Rafael Mezquita, asesor presidencial, reveló con sinceridad el motivo del letargo oficial en el tema: “No hay capital político” para hacer los cambios en la CSS, dijo en una entrevista, insinuando que la tarea le quedará al próximo gobierno.

Pero la mesa del diálogo, aunque no ha llegado a nada todavía – está suspendida esperando un informe de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) – sí ha iniciado muchos debates alrededor de una crisis que no es nueva, que viene gestándose por lo menos hace unos 15 años y cuya implosión futura está asegurada si no se empiezan a labrar las soluciones para abordar la asfixia del subsistema de beneficio definido, o como se le conoce mejor, el sistema solidario.

El programa de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) –uno de los cuatro que tiene la CSS– es el que maneja las pensiones. En 2005, bajo la administración del perredista Martín Torrijos, se implementó la Ley 51 que creó un subsistema nuevo dentro del IVM que capitaliza una parte de las cuotas en cuentas individuales, además de aportar una pequeña porción al otro sistema, el de beneficio definido o solidario, como se le conoce popularmente. Así a partir del 2007, el IVM se subdivide en dos subsistemas: uno solidario al que no ingresó ningún nuevo cotizante desde 2007 y uno “mixto” que se llevó a algunos de los cotizantes del sistema solidario que quisieron cambiarse en ese entonces y es el sistema al que ingresan automáticamente todos los cotizantes desde ese año.

La intención original del gobierno en aquel entonces era implementar una reforma total para volcar todo el IVM hacia las cuentas individuales, pero la oposición de algunos sectores sindicales y las marchas multitudinarias acabaron en una “solución parcial” que forzó el gobierno con la mayoría de los sectores –entre ellos algunos sindicales – en el llamado Pacto de Gamboa. “Se los llevaron un fin de semana y regresaron con la propuesta del sistema mixto y lo impusieron” recuerda Priscilla Vásquez, presidenta de la Asociación de Empleados de la CSS, quien labora hace 40 años en la institución.

La reforma de 2005 se hizo por mayoría y no por consenso, de allí probablemente el retraso inicial de varias semanas solamente para definir dicha palabra.

Con esa reforma “se eliminó la solidaridad generacional” quebrando la base financiera del subsistema exclusivo de beneficio definido, lo que “tiene un enorme costo de transición”, de acuerdo al economista y exdirector de la CSS, Juan Jované.

Esto también lo explica el informe de la Junta Técnica Actuarial de la CSS presentado en 2020 con los datos –incompletos y no auditados– del año 2018. El subsistema solidario –que en ese entonces tenía al 55.1% de los cotizantes– tuvo un déficit de 48 millones de dólares ese año, es decir, que la diferencia entre los ingresos (1,649.8 millones) vs los egresos (1,697.8 millones) representó un déficit aproximado de 2.8%. Mientras, el subsistema mixto tuvo alta liquidez, pudiendo cubrir 210 veces el monto de sus egresos.

A partir de la Ley 51 también se creó un fideicomiso con patrimonio de la CSS que reposa en el Banco Nacional y que es el que cubre el déficit anual del subsistema solidario. En 2018 el patrimonio de ese fideicomiso llegó a 1,132.4 millones de dólares, y desde 2007 al 2018 ha transferido 342.5 millones –aproximadamente 31 millones de dólares por año– a la CSS. El interés promedio que generó el fideicomiso en 2018 fue de 3.65%, además de medio millón anual en gastos de manejo, inversión y auditoría privada. En este contexto, llama la atención que el objetivo del informe –como se plasma en su introducción– es “demostrar la necesidad de que el financiamiento proveniente del Fideicomiso para la Sostenibilidad Financiera del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte sea transferido a la Caja de Seguro Social para garantizar el pago de los compromisos contraídos”.

De acuerdo al economista Felipe Argote, incluso la recomendación del Fondo Monetario Internacional “es que se unan ambos fideicomisos”, refiriéndose al creado para sostener el déficit del sistema solidario y otro creado para la porción solidaria del sistema mixto, algo que según el economista “nunca debió pasar”.

Sostiene que tras revisar el informe actuarial, ve que “solo con unir ambos fondos solidarios el IVM tendría más fondos que en los últimos 20 años y cubriría los déficits hasta 2040”. Ahora –añade Argote– “ni siquiera saben (la CSS) cuánto tiene cada persona en su cuenta individual”. Y en efecto, el informe actuarial confirma que esa base de datos debe ser depurada y que se necesita una nueva herramienta para efectuar las estimaciones individuales.

El informe actuarial también da cuenta de un “proceso continuo de envejecimiento de la población”, proyectando que la mediana de edad pase de los 29 años en 2018 hasta los 32 años en 2028, y que alcance los 39 años para 2050. Sumando la reducción en la tasa de natalidad, de fecundidad y de mortalidad en general, calculan un aumento en la esperanza de vida que llegaría hasta los 80 años en 2028 y hasta los 83 años para 2050.

Entre proyecciones y recomendaciones, el informe repite constantemente palabras como “registros mal efectuados”, “problemas en la dispersión de los ingresos” e “inconsistencias”, razón por la cual no se han realizado corridas oficiales desde casi una década, justo el tiempo en que supuestamente los sistemas informáticos de la CSS se modernizarían. Hoy la entidad tiene al menos tres sistemas “que no se hablan entre ellos”, es decir, que sus datos no se cruzan, además un arrastre de registros mal efectuados, escándalos de manipulación manual de deudas y contratos atados donde la entidad lleva todas las de perder ante sus proveedores informáticos, uno de ellos condenado en Estados Unidos – caso SAP – mientras en Panamá se trató el escándalo como otra travesura de cuello blanco que sólo hizo subir y bajar escaleras a los de menor rango.

Por su parte, Jované también alerta sobre los “sesgos de las proyecciones actuariales”, incluyendo los supuestos en los que se basan. Explica que se tiene que corregir la base sobre las que se van a realizar las decisiones y cómo éstas van más allá de lo puramente actuarial, porque precisan tasas de crecimiento de la economía, del empleo, de la productividad, de la masa salarial y un adecuado modelo demográfico, todos los que también deberían ser debatidos y validados por todas las partes, dice Jované. Lo grave, agrega, es que sobre estos supuestos también esté trabajando la OIT en su auditoría. Esto “niega su propia metodología y no ayuda a un diálogo sincero”.

A pesar de todas las contradicciones, lo claro es que hay un problema financiero generado por la asfixia del sistema solidario, que quedó siendo un subsistema que languidece principalmente por el no ingreso de nuevos cotizantes, pero también por el creciente desempleo, la informalidad y salarios estancados o peor, que con la pandemia se redujeron.

Priscilla Vásquez también recuerda otra arista de la crisis: “la falta de una verdadera autonomía en la CSS para que administre los programas en beneficio de los trabajadores, porque son ellos los que nutren sus finanzas con sus cuotas”. En vez de eso, denuncia Vásquez, los gobiernos manejan la CSS como si fuera un ministerio y su caja chica. Da el ejemplo de cómo desde hace unos años se viola la propia ley de la CSS en la elección de los miembros de su Junta Directiva, que en vez de elegirse por ternas, salen de la designación directa del Ejecutivo. A todo esto, Jované suma los problemas estructurales en licitaciones de medicamentos, la morosidad “que limita seriamente las recaudaciones de la CSS”, la evasión de cerca de 104,000 trabajadores informales que laboran en empresas del sector formal y los “muy bajos” rendimientos de los fondos de la CSS.

¿Vuelta al sistema solidario?

El exsubdirector de la CSS, el economista Francisco Bustamante, renunció en febrero a su puesto tras diluirse la efectividad del diálogo. En una entrevista a TVN Noticias aclaró que dejó el puesto porque “quedó sin objetivo ni norte” ya que fue “contratado para hacer una tarea”. Allí también reveló que tenía una propuesta desde el año pasado para “meter plata fresca” al programa del IVM y recalcó que “la solución debe distribuirse entre todos”. Sin hablar específicamente de su propuesta, rechazó de plano el regreso al sistema solidario y atenuó el efecto de las medidas paramétricas que “alivian pero no resuelven”. Hay otras soluciones, pero “tienen un costo y es de toda la sociedad”, apuntó. Dijo que su idea de vender bonos fue mal vista y rechazada.

Bustamante declinó comentar para este reportaje, remitiéndonos al departamento de Comunicaciones de la CSS, quienes informaron que la entidad no tiene una propuesta oficial en firme. “Hay ideas (del ex subdirector y el director) pero no se quisieron llevar como una propuesta formal al diálogo para evitar que hubiese predisposición” comentó Mara Rivera, directora de Comunicaciones de la entidad.

En opinión de Jované, el exsubdirector de la CSS debería presentar la propuesta públicamente ahora como un civil para que la misma sea debatida públicamente, ya que si el gobierno decidió no avanzar con ellas “por falta de capital político”, esto se puede interpretar desde los sectores sociales como “propuestas que por su naturaleza serían rechazadas” y que “por razones electorales el gobierno decidió evitar su implementación”. Y quizás –acentuó el economista– probablemente algunos otros sectores de intereses económicos coincidan que es conveniente esperar al próximo gobierno que contando con un mayor “capital político” en sus inicios pueda avanzar hacia un sistema de cuentas individuales con capitalización privada.

Argote, en cambio, aboga por un sistema mixto que eleve la porción solidaria hasta los 1,200 dólares mensuales, y que los excedentes se vayan a cuentas individuales. Pero en el fondo, dice, tenemos que debatir primero “qué tipo de seguridad social queremos”.

Los representantes de los trabajadores en la mesa del diálogo y otros frentes populares se unieron en una propuesta que retorne al sistema solidario, es decir, que se eliminen las cuentas individuales. Incluso una de esas propuestas lleva el sello de la Universidad de Panamá, mientras que por el otro lado, mayormente representantes del sector empresarial y financiero, instan a la conversión total del sistema hacia las cuentas individuales, lo que eventualmente llevaría a la administración privada de esos fondos, imitando el modelo actual de pensiones chileno.

En este punto, el abordaje de la crisis de la CSS es más ideológico que técnico, sin negar la urgencia financiera del mismo: solidaridad vs. individualidad. Con casi 11 mil millones de dólares en reservas y activos que acumula el programa del IVM –y el potencial ingreso por manejo que eso representaría para administradores de fondos privados (AFP)– la solución no parece bifurcarse en dos caminos, sino en uno solo, pero que va cuesta abajo. El ejemplo de avanzar hacia las cuentas individuales ya lo ofrece Chile que adoptó la modalidad de las AFP hace años, en el cual descuenta a cada asegurado los gastos de manejo e inversión del cotizante para devolverle “pensiones de miseria” en la vejez. Una de las consignas de las movilizaciones que sacudieron ese país en los últimos años es precisamente el manejo de los fondos de las pensiones por parte de las AFP.

De acuerdo a la Ley, los cotizantes inscritos en cuentas individuales recibirán solo el 30% de su salario al jubilarse, adicional al fondo acumulado en su cuenta individual. Y la primera persona en jubilarse bajo esta modalidad lo haría en 2028, en tan solo seis años, mientras que los del sistema solidario perdieron a la generación que sostendría su jubilación. Esta disyuntiva imprime mayor urgencia a la necesidad de resolver la crisis causada por la Ley 51 de 2005, con o sin capital político.

El problema de la CSS no es solo numérico, por tanto una solución paramétrica –que desde un inicio descartó la administración de Cortizo– no la resolvería si no se atacan integralmente todos los frentes abiertos de corrupción, impunidad, desorden administrativo, informático, evasión de cuotas y un largo rosario de situaciones que están erosionando las raíces del sistema de seguridad social panameño, uno que todavía puede considerarse una conquista social en comparación con otros países de la región, que incluso siendo más ricos, no lo tienen.