¿Puede la Asamblea saltarse las vistas presupuestarias?

Ciudad de Panamá, Panamá/Esta nota evalúa si la Comisión de Presupuesto de la Asamblea Nacional tiene la capacidad de aprobar en primer debate un proyecto de presupuesto sin haber completado el proceso de las vistas presupuestarias.

Esto fue lo que ocurrió anoche, cuando tal comisión votó 10 a favor y 5 en contra para suspender el proceso de las vistas y así aprobar el presupuesto en primer debate, enviándolo al Pleno para su consideración.

Todo esto ha ocurrido con el ánimo de terminar el debate sobre dicho presupuesto antes del cierre de la semana, cuando concluye el periodo ordinario de sesiones de la Asamblea Nacional. Y esto se debe en parte a la presión causada por el anuncio del presidente José Raúl Mulino de que llamaría a sesiones extraordinarias a la Asamblea Nacional para discutir reformas a la Ley Orgánica de la Caja del Seguro Social.

Constitucionalidad

Para hacer este análisis, nos referiremos a la Constitución Política de la República, al Código Fiscal y al Reglamento Interno de la Asamblea Nacional, normas que contienen las disposiciones sobre el proceso presupuestario.

Empezamos con la Constitución, la cual establece, en su artículo 267, que corresponde al Órgano Ejecutivo la elaboración del proyecto del Presupuesto General del Estado y al Órgano Legislativo su examen, modificación, rechazo o aprobación. El texto no califica si ese examen puede ser parcial, pero tampoco delinea los parámetros de tal revisión.

Luego, el artículo 268 señala que el presupuesto incluirá a todas las entidades del sector público, incluyendo las entidades autónomas, semiautónomas y las empresas estatales.

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Y el artículo 269 dispone que, cuando el Órgano Ejecutivo celebre consultas presupuestarias con las diferentes dependencias y entidades del Estado, la Comisión de Presupuestos de la Asamblea Nacional debe participar en dichas consultas.

No obstante, estas consultas serían aquellas que el Ministerio de Economía y Finanzas celebra con las distintas instituciones del Estado y no las vistas presupuestarias en la Comisión de Presupuesto.

Por lo tanto, si bien la Constitución indica que el Órgano Legislativo debe examinar el Presupuesto General del Estado y que este presupuesto incluye a las entidades autónomas y semiautónomas, no se establece de forma expresa que se deban realizar vistas presupuestarias con cada una de ellas.

Ahora bien, sí es importante mencionar que la Constitución fija plazos para la presentación del proyecto de presupuesto ante la Asamblea Nacional y que, en el caso de este año, dicho proyecto fue presentado a destiempo, lo cual refleja una falta de consideración hacia la norma constitucional en la elaboración presupuestaria.

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Legalidad

Por otro lado, el Código Fiscal aporta más detalles sobre cómo debe ser el proceso de aprobación presupuestaria.

En su artículo 1139, dentro del capítulo sobre la Discusión y Expedición del Presupuesto, se estipula que las sesiones en la Comisión de Presupuestos para la aprobación del presupuesto deben ser diarias, tienen carácter privado y pueden asistir con voz, pero sin voto, todos los diputados, los ministros de Estado, el Director General de Planificación y Administración, el Director de Presupuesto y el Contralor General de la República.

Esto sugiere que al menos los distintos ministros de Estado tienen el derecho de participar en el proceso, pero esto requiere del interés y la disponibilidad del Ejecutivo.

El artículo siguiente, el 1140, especifica que en la discusión del presupuesto no se considerará el texto mismo del proyecto presentado por el Ministerio de Economía y Finanzas, sino únicamente las modificaciones propuestas por los diputados, los ministros de Estado, el Contralor General de la República, el Director General de Planificación y Administración o el Director del Presupuesto.

Esto significa que, al menos, los ministros de Estado —todos— tienen derecho a que la Comisión de Presupuestos considere sus sugerencias de aumento presupuestario. Pero esto nuevamente requiere del interés y disponibilidad del Ejecutivo.

También hay que considerar el Reglamento Interno de la Asamblea Nacional.

El artículo 81 de dicho texto repite mucho de lo establecido en el Código Fiscal, reconociendo el derecho de presentarse ante la Comisión de Presupuesto a los ministros de Estado, pero agregando a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia. No obstante, esta concurrencia se presenta como un derecho, más no un deber, ya que utiliza el término “podrán”.

Cabe destacar que el Ministerio de Economía y Finanzas, bajo su titular pasado, Héctor Alexander, intentó modificar la ley presupuestaria para regular el proceso de aprobación del presupuesto, incluyendo las vistas presupuestarias, pero luego terminó desistiendo de este esfuerzo.

Discreción

Al revisar todas estas normas, se observa que no existe un reconocimiento explícito ni en la Constitución, ni en el Código Fiscal, ni en el reglamento interno en la Asamblea Nacional del proceso de vistas presupuestarias como tal, ya que, por ejemplo, en ningún lugar se establece que todas las instituciones deberán comparecer ante la Comisión de Presupuesto,

Tal comparecencia es un derecho que, al menos en la normativa, parece estar reservado para los ministros de Estado.

No obstante, el reglamento interno de la Asamblea Nacional sí faculta a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia para que participen con voz en las sesiones de la Comisión de Presupuesto, por lo que se entiende que al menos estas entidades pueden comparecer ante la misma —si así lo desean— y que el primer debate del presupuesto no debe concluirse sin haberse realizado, al menos, las vistas de los distintos ministerios y el Órgano Judicial, salvo que estas autoridades renuncien a tal derecho.

Legitimidad

Ahora bien, con la rápida aprobación en primer debate del presupuesto, puede que el Gobierno Central esté un paso más cerca de despejar el panorama legislativo para entrar en la discusión de la Ley Orgánica de la Caja del Seguro Social.

No obstante, precisamente por la premura, tal presupuesto podría perder en el proceso su legitimidad social. Esto podría convertirse en un problema serio para el Gobierno Nacional durante la ejecución del mismo el próximo año.

Además, considerando los múltiples errores detectados en el proceso presupuestario hasta ahora, y que solo han sido descubiertos mediante su revisión, surge la pregunta de cuántos errores en los presupuestos de otras instituciones no serán detectados precisamente por no haberse expuesto al escrutinio público.

Al aprobar el presupuesto de manera tan acelerada, el gobierno bien podrá avanzar en su agenda, pero también podría estar adentrándose en un terreno riesgoso para el próximo año.